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任远喆:美国东盟关系的“三级跳”与东南亚地区秩序

  摘要:二战结束之后,美国的东盟战略经历了“善意的忽视”“选择性再接触”和“全方位介入”3个阶段。在奥巴马政府的亚太“再平衡”战略中,美国通过军事援助、经济合作、多边接触与盟友协助4种方式强化了同东盟关系,将其提升为战略伙伴关系。美国东盟关系的发展取决于其对“利益”和“对手”的认知,需要站在东南亚地区秩序转变的视角下来审视。目前,东南亚地区秩序出现了中美东盟“三足鼎立”的局面:中国提供“一代一路”“亚投行”等经济上的公共产品,美国逐步强化军事安全体系,而东盟则发挥着地区机制和规范的“引领者”角色。特朗普上台后,美国东盟关系面临着新的不确定性。稳定的中-美-东盟三边关系符合各国的共同利益,有助于东南亚地区建立新的秩序。

  美国是当今世界最大的发达国家和霸权国,东盟是东南亚地区最大的政治经济一体化合作组织,二者之间的关系对东南亚地区的地缘政治及地缘战略影响深远、重大。二战结束之后,东南亚地区一直是大国博弈的重要战略前沿。1967年东盟的成立,为东南亚地区带来了大国之间的“第三股力量”。这一组织对内旨在防止出现“一国独大”的状况对外防止任何霸权国的干涉和分裂。1971年11月,东盟5国通过了《和平自由中立区宣言》,决定使东盟成为“和平自由中立区”。1976年2月,东盟第一次首脑会议签署了《东南亚友好合作条约》和《东盟协调一致宣言》。前者成为东盟处理国家间关系的行为准则,后者在政治方面亦强调团结精神与和平途径。冷战结束后,东盟进一步扩大了自身的使命和目标,向制度化合作的方向坚定发展,同时努力成为世界大国之间的平衡者,维护其战略独立性。这方面典型的代表是其积极探讨建立并引领地区多边安全对话机制。尽管这种做法往往被称之为“小马拉大车”,但是其在实践中对亚太地区的互信建立与和平稳定发挥着不可或缺的作用。

  2017年是东盟成立50周年。在50年的发展历程中,美国始终是影响东盟发展方向和发展速度的重要大国。“尽管制度设计是防止大国介入地区事务,但是东盟希望美国影响始终存在以作为大国的平衡”。在冷战至今的地缘政治变迁中,东南亚国家的利益需求与美国的战略目标相互交织,构成了不同时期美国与东盟之间关系的图景。尤其是奥巴马担任总统的8年期间,从“重返亚太”到亚太“再平衡”,美国与这一地区的联系不断加强,战略不断深化,美国与东南亚国家的战略沟通与政策协调达到了一个新的高度和层次,同时也极大地撬动了地区秩序的转型和重构。本文将在回顾美国东南亚战略的基础上,着重分析奥巴马时期美国对东盟的政策及其带来的种种影响,并对中美东盟如何在东南亚塑造新的、稳定的互动框架进行探讨性的预设及展望。

1 美国东南亚战略的延续与调适

  美国与东南亚地区的历史渊源较为久远。在很多美国历史学家看来,1898年美西战争后对菲律宾群岛的占领是美国开始逐渐崛起为帝国的关键性时刻。通过在菲律宾的殖民统治,美国成为地跨两洋的海权国家,实现了马汉《海权论》中所描绘的目标。时至今日一个多世纪过去了,东南亚地区对于美国海权的重要性丝毫没有减弱。这一地区是两大洋的汇合处,遍布重要的海峡和水道,是美国在全球必须控制的16个咽喉水道之一。控制东南亚重要的战略要道,保证海上商业和军事活动畅通是美国海洋霸权的题中应有之义。

  冷战期间,东南亚地区成为美苏战略博弈的重要区域,是美国“遏制”共产主义“扩张”的核心地带。1955年“东南亚条约组织”成立之后,菲律宾、泰国成为支持美国在亚洲对抗共产主义扩张的重要军事后勤基地。越南战争最高峰时,近50,000名美国士兵部署在泰国。菲律宾的苏比克湾、克拉克成为美国最大的海外军事基地。在历史学家安德森看来,冷战期间东南亚地区的每一次动荡都推动华盛顿对它的政治盟友投入更多的军事和经济援助。世界上没有任何一个地区能够得到如此多的“援助”。

  然而,1973年“巴黎和平协议”签署之后,美国逐步撤出印度支那,其在东南亚地区的影响力也随之逐渐减弱。所谓的“越南综合征”持续发酵。美国关闭了在泰国的军事基地,大幅减少对东南亚国家的援助,1977年“东南亚条约组织”也寿终正寝。东南亚在美国全球战略中的地位开始明显下降。很多美国学者认为东南亚地区已经不再重要,美国在此没有太多的战略利益。有学者在20世纪70年代初就曾建议尼克松政府不要把东南亚视为美国的关键利益所在。这一时期,东盟开始出现在美国的战略版图中。美国与东盟在1977年建立起对话伙伴关系卡特政府对东盟的兴趣随着1978年越南入侵柬埔寨开始逐渐上升,原因是在反对越南侵略方面美国与东盟持有共同立场。里根政府同样支持东盟,但更多的是处于对抗苏联的实用主义考量,经济、外交等其他方面的动力明显不足。

  冷战的结束和苏联解体带来了美国首要战略利益向西方转移,西欧、中东地区成为了美国的战略前沿,仍有冷战残余的东北亚地区也是美对外战略的优先选项。相比之下,在东南亚地区,即便美国的同盟体系并未瓦解,但战略重要性显著下降。美国政府仅对东南亚一些特别问题或突发事件做出反应,缺乏整体性的战略谋划。美国学者认为东南亚地区已经跳出了“美国全球战略的雷达之外”,被华盛顿“善意忽视”了。美军于1991-1992年间撤出了菲律宾苏比克海军基地和克拉克空军基地,对东南亚地区的军事援助也快速减少,确保军事援助和设备能够在危机时刻顺利进入相关军事设施而不再维持军事基地,成为了美国东南亚军事政策的重点。取而代之的是综合性运用多种战略手段更加关注经济合作,特别是推动东南亚国家的自由贸易。美国东盟建立起了深厚的发展合作关系,推出了一系列关于贸易、投资、技术转让、人力资源发展等方面的合作项目。对于美国政府的“忽视”,东南亚国家普遍并不担心。一方面,各国对美国打着人权、民主的口号干涉他国内政的做法早就心存芥蒂;另一方面,美国政府在1997年亚洲金融危机中的表现也着实让他们感到失望。

  小布什时期美国对东南亚开始了“选择性再接触”。反恐和经济合作成为小布什政府东南亚政策的两根支柱。在反恐战争中,东南亚地区成为“第二前线”。美国通过与东盟国家签署《合作打击恐怖主义联合宣言》,举行联合军事演习,加大军事外交活动等,逐步加强了在东盟地区的军事存在,改善与东盟国家的关系,也扩大了美国在这一地区的影响力。尤其值得一提的是,在打击海盗、灾难救助、传染病防控等非传统安全领域,美国与东盟国家的合作日益深入。美国在2004年印度洋海啸及之后快速援助以及在抗击禽流感过程中的积极参与,为其赢得了东盟国家的尊重和信任,一定程度上弥补了1997年金融危机受损的形象。

  在经济方面,东盟此时已成为美国重要的海外市场。2003年二者之间的贸易额达到了1200亿美元,东盟成为美国第五大贸易伙伴。在WTO多哈回合受阻,APEC等多边贸易协定迟迟难以达成的情况下,美国加大力度同东南亚国家进行双边自贸谈判。2003年“美国-新加坡自贸协定”的达成具有引领性作用。此外,布什政府还提出了一系列经贸倡议,例如“东盟企业倡议”“美国贸易与投资框架协议”等。利用经贸合作推动东盟国家在知识产权、劳动力保护、政府透明化方面的改革是小布什政府的主要目标。这一时期美国与东盟国家的经济合作大多是企业先行,大部分东盟国家还一直接受着美国的经济援助。

  随着东盟一体化的发展以及以东盟为中心的地区安全、经济架构日益成熟,小布什政府虽多次对协商一致和不干涉成员内部事务的“东盟方式”表示失望,但仍确认了东盟在该地区不可或缺的角色。时任美国副国务卿的佐立克甚至将东盟称作“美国全球视野的核心部分”。在2005年韩国釜山举行的APEC领导人非正式会晤上,小布什宣布与东盟建立起“强化的伙伴关系”,从而为双方在政治、经济、安全等多个领域的合作设定一个制度化安排。2006年“落实美国东盟强化伙伴关系行动计划”以及2009年的“修正的美国东盟强化伙伴关系优先合作的领域”两份文件的出台,更是将双方合作推进到实质操作层面。

  在一些美国学者看来,尽管这一时期美国与东南亚国家之间的接触在加深,合作在扩展,但是不应被夸大,因为美国战略重点仍然放在中东、波斯湾和东北亚地区。2005年,时任美国国务卿赖斯取消出席在老挝万象举行的“东盟部长级会议”和“东盟地区论坛”成为这一状况的标志性事件。前文佐利克对东盟地位的描述仅是为了安抚东南亚国家而给予的“口头保障”。2007年赖斯又取消了访问菲律宾的行程,而小布什总统则取消了原计划参加的“美国-东盟领导人峰会”,更是美国“忽视”东盟和东南亚地区的又一注脚。因此在很多分析家看来,正是在小布什政府时期,美国在东南亚地区的影响力大幅度下降,东南亚国家开始越来越多地“转向”中国。而作为东南亚国家整体性代表的东盟,则逐步强化了在地区机制构建中的角色,2005年开始的东亚峰会就是最好的例证。

2 奥巴马政府对美国东盟关系的重塑

  2009年,打着“变革”大旗的奥巴马入主白宫。奥巴马政府外交变革的重要体现就是对亚太地缘战略的再考量与新调适,对东南亚地区进行的“全方位介入”。“奥巴马政府亚洲政策的一大成就是建立了同东南亚国家之间持续的合作架构”。如果把小布什第二任期对东南亚的政策变化视为美重视东盟开端的话奥巴马时期则从战略上迅速提升。2009年奥巴马上任伊始,就举行了首届“美国-东盟峰会”,成为美国历史上第一位与东盟10国领导人同时见面的总统。2009年,国务卿希拉里首次出访选择了亚洲,而不是惯例上的欧洲国家。希拉里对于东盟秘书处和印尼的访问,不仅揭示了奥巴马希望同东亚国家建立更紧密伙伴关系的意图,而且体现出东南亚地区对美国国家利益的重要性。在2009年首次亚洲之行中,奥巴马在日本发表演讲,宣称自己为“首位太平洋总统,太平洋国家对于增强和维持美国在亚太地区的领导地位至关重要”。在2010年10月夏威夷的讲话中,希拉里宣称东盟是亚太地区架构的“支点”。这极大地提高了东盟在地区架构中的地位。2012年11月9日,美国前国家安全顾问多尼隆在“战略与国际问题研究中心”(CSIS)演讲中也曾经提到,“我们不是寻求向亚太再平衡,而是在亚太内部的再平衡,也就是对东南亚和东盟投入更多的关注。在奥巴马政府勾画出来的新亚洲政策中,东盟处于核心地位”。从2011年下半年奥巴马提出“重返亚洲”再到2012年初“亚太再平衡”战略理念上初步成型,作为“太平洋总统”的奥巴马真正拉开了全球战略重心调整的序幕,而东南亚地区则是这一调整的核心区域。可以说,美国的“亚太再平衡”将东南亚地区的重要性提高到了与东北亚、中东等地相似的战略层级上。

  正是出于对东盟重要战略地位的认识,奥巴马上任后频繁访问东南亚,美国和东南亚国家关系取得了众多标志性变化和突破性变化。例如2011年希拉里缅甸的破冰之旅,是美国国务卿50年来首次访问缅甸;2012年奥巴马访问缅甸,成为历史上首位美国总统访问缅甸;2014年4月,奥巴马访问马来西亚,成为自约翰逊总统在1966年访问马来西亚后第一位访问该国的现任美国总统;2016年,美国国务卿克里两次访问老挝。在杭州G20峰会结束后,9月6日美国总统奥巴马前往老挝访问并出席东亚峰会,奥巴马成为首位到访老挝的美国总统,具有历史性意义。访问期间,双方宣布建立了“全面伙伴关系”。2015年,在马来西亚召开的第三届美国-东盟峰会上,双方决定将美国-东盟关系提升为“战略伙伴关系”。在公布的相关文件中,战略伙伴关系的焦点是强化基于规则的亚洲秩序,构建开放、可持续的发展空间,以及和平解决争端。奥巴马史无前例地邀请所有东盟领导人于2016年2月赴加州度假胜地举行“美国-东盟特别峰会”。此次峰会预示着“美国东盟关系进入了新的阶段”。美国驻东盟大使贺琪珍(NinaHachigian)认为,这正体现了奥巴马亚太战略的“新常态”。

  概括起来,奥巴马政府的东盟战略建立在军事、经济、机制和盟友四根支柱上。首先,利用军事合作打造“基于原则的安全网络”。军事投入是美国亚太再平衡战略不可或缺的重要一环,也是美国东盟关系提升的“风向标”。与冷战结束初期在东南亚地区的军事收缩不同,近8年以来,美国在东南亚地区军事投入大幅提升。双边方面,最为引人注目的是美菲军事同盟的升级。2014年4月,奥巴马访问菲律宾,两国签订了新的“防御协议”,规定美军可更广泛使用菲方一些指定的军事基地和设施,包括机场和港口;美军有权在这些地方新建设施,若一旦撤出时新建设施将归属菲方;美军可在这些地方部署装备、战机和军舰。虽然,美菲官方多次声明美军在菲没有永久军事基地,但是毋容置疑已经在军事存在上迈出了一大步。澳大利亚著名的东南亚问题专家塞耶认为,这一协议“为美军增加在菲律宾的轮换驻守提供了法律框架”,“是美国在东南亚地区军事再平衡的试金石”。2015年12月,美国与新加坡在华盛顿签署了一份加强版的防务合作协议,为两国提升防务合作提供了新的框架。根据协议,美国决定首次在新加坡部署P-8A反潜巡逻机。这是美国海军现役最先进的反潜巡逻机,P-8A逐渐服役的过程与奥巴马政府实施亚太再平衡战略几乎同步进行。除此之外,美越、美印尼、美马防务合作也有不同程度的进展。多边方面,2014年美国国防部长第一次在夏威夷举行了同东盟国防部长的对话会议。2015年奥巴马政府提出了5年总共4.25亿美元的“海洋安全倡议”,帮助印尼、马来西亚、菲律宾、泰国、越南5国提升海域感知能力,增强该地区关键水域的海洋安全。美国国防部长卡特还专门撰文阐述了亚太再平衡与亚太安全的关系,提出美国东盟军事合作已成为美国建立“基于原则的安全网络”的重要体现。

  其次,从经济、文化、教育等领域入手,强化在东盟的“软实力”。2008年金融危机之后,急于摆脱经济困境的美国更加重视东南亚新兴国家市场。东盟是美国的第四大贸易伙伴,近几年美国东盟贸易额更是不断上升,2015年比前一年增长了5%,达到了2260亿美元。从2010年到2015年,美国给东南亚的发展援助达到了40亿美元。整个奥巴马任期,美国与东南亚国家之间的货物贸易增加了55%。2008年到2016年的美国对东南亚地区直接投资几乎翻番,截至2015年美国对东盟的直接投资累计达到2734亿美元。经过几年的追赶,美国一定程度上扭转了1997年亚洲金融危机后与东盟国家经济合作缓慢的势头,增加了双方经济融合。

  针对东盟国家发展不平衡,在教育、医疗、环保、基础设施建设等方面普遍滞后的状况,2009年7月,奥巴马政府推出了“湄公河下游倡议”。这一倡议有六大支柱:农业和粮食安全、互联互通、教育、能源安全、环保和水资源、医疗。2011年3月,美国和湄公河下游各国在柬埔寨共同起草了《湄公河下游倡议》的概念文件和行动计划,确定了《倡议》的指导原则和未来5年的具体目标;创建了“湄公河下游之友”(FriendsofLowerMekonggroup),把越来越多的国家和机构拉入这一合作伙伴关系。2015年8月,在马来西亚召开的第八届湄公河下游国家外长会议上,各国回顾了已取得的相关成就,通过了“2016-2020年湄公河下游倡议行动计划”,希望将这一倡议持续下去。史汀生中心的一份报告将该倡议视为美国“硬实力”和“软实力”的成功结合。

  湄公河下游国家占到了东盟国家的一半,大多属于“新东盟”成员国。这些国家的经济基础相对薄弱,与其他东盟国家在发展水平上有一定差距。与此同时,由于历史原因,它们同美国的关系都存在着不同的问题,因而也具有很大的提升空间。再加上中国近年来在湄公河区域的影响力不断扩大,形成了局部的权力优势。奥巴马政府利用这一倡议可以达到经济获益、化解分歧和制衡中国“一箭三雕”的目的。

  再次,多边外交是“奥巴马主义”的核心要素,也是其东盟战略最鲜明的特点。小布什政府更多地倾向于双边外交,对东盟地区论坛等机制的效用持怀疑态度。而奥巴马政府则将地区机制置于优先地位,坚定地加入以东盟为中心的地区架构。在奥巴马政府亚洲战略的主要设计者坎贝尔看来,“与亚太地区成熟的多边机制接触是转身亚太的重要组成部分”。2009年,美国加入了《东南亚友好合作条约》,这是华盛顿参加该区域各种地区机制的“敲门砖”。2011年,奥巴马开始连续参加东亚峰会,直到离任前仅错过了一次。同时美国还积极参加东盟地区论坛、东盟国防部长扩大会议、东盟海洋论坛扩大会议等多边安全机制正是通过积极加入这些机制,美国借此塑造了一些在地区政治和战略议题上的共识,包括缅甸民主改革、东海南海争端以及朝鲜半岛紧张事态等。例如,希拉里的自传《艰难抉择》专门细致描述了美如何利用2010年东盟地区论坛将南海问题炒热的全过程。

  美国参与非传统安全机制建设取得的成效也十分显著。近年来,华盛顿频繁参与了东盟关于打击跨境犯罪的高官会,网络犯罪和野生动物保护方面议题的热度也逐渐上升。2014年5月,美国与东盟在新加坡举行了“美国-东盟网络犯罪工作组会议”。同年,美国加入了总部设在新加坡的《亚洲地区打击海盗和武装劫船合作协定》(ReCAAP)。坎贝尔认为这有助于美国和地区各国增强合作的透明性和信息分享能力。

  盟友弥补了美国对东盟国家的地缘劣势。美日两国在东南亚地区的协调与合作无疑是最为突出的。2014年美日两国建立了“发展对话”机制,两国外交官和援助专家定期会晤,讨论、确定地区援助项目。在安全防务方面,美日两国的协调与合作则更加紧密与深入。在南海地区持续升温的背景下,帮助东南亚国家加强海洋安全能力建设成为了两国共同的目标。除了美国的援助之外,日本也向一些东南亚国家提供了海上执法船只与相关培训。2016年2月,日本与菲律宾签署协议,向菲方供应海军军事装备。这是日本首次与东南亚国家签署防务合作协议。日本于2015年宣布了新的5年计划,向亚洲开发银行注资1100亿美元,用于基础设施建设。这为美日两国在东南亚地区的合作创造了新的汇合点。“虽然美国和日本所利用的方法、渠道和资源各不相同,但这并未成为双方合作的阻碍因素,反而能在两国协力达成共同目标时取长补短,互为补充。”可以看出,在奥巴马的亚太战略中,日本的地位迅速上升,显然已成为美国在亚太地缘安全格局中的“次轴心”。除了日本之外,澳大利亚、韩国等其他盟国与美国在东南亚地区的合作也呈上升势头。

  除了上述四根支柱之外,奥巴马政府与东盟的合作还创造了多个第一。美国2010年初在雅加达建立外交使团,并派出驻东盟大使。这在东盟对话伙伴国中尚属首个;2011年,美国成为首个在东盟秘书处设立军事顾问或联络官的国家;奥巴马政府还首次构建起对东盟政策的部门协调机制。2016年2月美国-东盟领导人峰会后,奥巴马在新闻发布会上宣布推出“美国-东盟联通”项目(US-ASEANConnect),称该项目旨在打造协调地区经济合作的网络,为企业家、投资者以及商业组织等搭建沟通渠道。这一项目包括4个支柱:经贸联通、能源联通、创新联通和政策联通,目标是推动美国与东盟的共同繁荣,从而为美国在东南亚地区的活动提供战略性平台。“这四个支柱是奥巴马政府在战略转身中更加重视东盟的直接体现。”

  奥巴马执政8年实现了对美国东盟关系的重塑。尽管美国国内对于奥巴马政府的东盟政策及其手段和效果等有不同的评价,甚至不断遭到批评,但总的来看,奥巴马政府提升东盟在美国亚太战略中地位的大方向还是赢得了大多数的支持。然而,对东盟国家内部、东南亚区域乃至整个亚太地区来说,美国与东盟关系的重塑所带来的连锁反应和长期效应已经逐渐凸现。对此,各方的理解也存在相当的差异。

3 美国东盟关系的发展与东南亚地区秩序的重构

  从1977年美国与东盟建立对话伙伴关系,到小布什时期强化的伙伴关系的正式确立,再到2015年提升为战略伙伴关系,近40年间美国与东盟关系实现了“三级跳”。然而,在其发展提升过程中,受地缘政治起伏变化的影响,双方关系发展并非一帆风顺,期间也有过曲折甚至倒退的情形。最初,更多是出于实用主义的需要,广泛建立对抗苏联的联合阵营是冷战时期美国处理东盟关系的基本逻辑和考虑。冷战结束后,美国经历了一个对东南亚战略价值再发掘的过程,关于地缘、经济、安全还是其他因素的讨论一直存在和贯穿于美国战略界的话语体系中。小布什时期美国对东南亚国家释放出来的“双重信号”正是由此导致的。当时,一方面,美国与东盟的合作开始更加全面、深入和持久;另一方面小布什政府对东盟又没有全心全意投入,始终若即若离。奥巴马则是出于亚太战略的整体性需要,全方位提升了美国与东盟国家的关系。这既是美国战略调整的需要,也是由东盟这一特殊的区域组织的特点所决定的。

  东盟作为一个区域组织,在拓展对外关系时始终坚持两个战略基线:一是构建自身打造的地区力量平衡网,通过外部力量的平衡和制约,来防止任何一种力量,尤其是大国力量垄断地区事务,防止因力量失衡而在本地区发生殃及、损害自身利益的冲突或战争;二是在推动区域合作机制的建设中,始终保持由东盟出面推动与各方进行协商的架构。东南亚问题专家吴翠琳(EvelynGoh)对东盟国家战略选择的描述是,主要的东南亚国家对待地区秩序采取了两条主要路径:大国的“全方位卷入”(Omni-enmeshment)和“复杂的平衡”(Complexbalancing)。前者试图将所有的大国拉入地区事务中来,使他们成为地区成员,遵守和平的准则和规范;后者是通过双边或三边关系实现非直接平衡,利用相互竞争的机制化和外交手段创造主要大国在地区范围内的权力平衡。这两个特点在东盟发展与美国关系时体现得淋漓尽致。

  一方面,东盟强化同美国的关系是为了预防可能出现的地区权力失衡。2000年,时任新加坡总理吴作栋在纽约发表演讲时指出,“在过去的岁月里,美国的存在是亚洲享有今日的和平与稳定的一个决定性因素,美国曾经帮助充满紧张和纷争的不稳定的东南亚经济迅速增长、充满活力”。“东盟与美国不断扩大和加深的合作将促进这个地区的稳定与繁荣,如果这种合作被削弱了,双方的利益就会受到损害。因此我们要为促进东盟与美国这一极为重要的联系做出最大的努力”。新加坡的这一看法一直很有代表性。东南亚国家对于90年代以来美国奉行“善意的忽视”表示担忧,特别是1997年亚洲金融危机之后东盟与中国的合作迅速升温,这有可能造成地区力量的倾斜。尽管,东盟国家在是否应该在东南亚地区保持美国军事存在问题上产生过分歧,而对美国在亚洲存在的重要性却有共识。

  新加坡的担忧逐渐成为现实。随着21世纪头10年中国的快速崛起在东南亚地区影响的不断提升,开始掌握构建地区秩序的话语权。而美国却在2008年金融危机中遭受重创,国内孤立主义、战略收缩的思潮开始回暖。东南亚地区的权力转移正在成为现实。2009年10月27日,李光耀在美国演讲时提醒美国应该进一步参与亚洲事务,以平衡中国的军事和经济力量,称“持续的美国对东盟接触政策是地区稳定的保障。不管遇到任何挑战,美国的核心利益要求其始终维持太平洋地区的超级大国地位。放弃这一点将会削弱美国在全球的角色”。这显示出东南亚国家对于地区秩序变动的警示,也为奥巴马调整东盟政策提供了动力。在很多美国学者看来,正是在东南亚国家的邀请之下,美国才“重返”这一地区的。

  另一方面,东盟希望能够强化自身的“中心地位”。“中心”原则大体上有两个基本含义:一是维护东盟的核心地位,二是坚持东盟的主导性作用。这两个方面不可分割,目的是维护东盟的核心利益,保证其在对外合作中不被分化和瓦解。冷战结束后,随着一体化进程的快速发展以及东盟在东亚乃至亚太地区安全机制中作用逐步上升,“全方位卷入”成为东盟对待大国的主要战略手段,而美国特别是奥巴马时期对东盟为中心的相关机制介入程度逐渐加深正迎合了东盟的需求。

  新加坡总理李显龙2016年8月访美更是对美国在现有区域与国际秩序中的关键作用大加赞赏,他在演讲中称,“美国的持久力、政策与行动对当前的和平与繁荣发挥了很大的贡献。通过把你的市场向贸易敞开,深化你与东盟的伙伴关系以及通过与该地区的国家进行合作来加强区域安全,你帮助创造了一个和平、基于规则的区域和国际秩序的基础。”此次访问还有重要的一个目标就是在“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)问题上向美国施压,“新加坡热切希望美国将继续参与并维持它在亚太不可或缺的作用。我们尤其希望国会很快批准跨太平洋伙伴关系协议,我确信奥巴马总统也这样希望。跨太平洋伙伴关系不仅使美国工人和企业受益,它将发出一个明确而且是至关重要的信号,即美国将继续在亚太发挥领导作用,并加强把我们的命运联系在一起的伙伴关系。”除了充满溢美之词的外交辞令外,这次演讲体现出以新加坡为代表的东南亚国家对美国持续全面深化与东盟合作的进一步期许,对奥巴马政府加入东盟相关机制,维护其中心地位的认可。

  实际上,美国“重返亚洲”以及美国东盟关系的强化对于东盟的冲击是巨大的。东盟一些国家“借美制华”破坏了其整体的战略平衡和内部团结。在2012年7月举行的中国-东盟外长会议上,因为东盟成员国在南海问题上存在分歧最终未能达成共同宣言。这在东盟成立45年的历史上尚属首次。马凯硕就清醒地指出“很自然,当前东盟国家正被带向不同的方向。东盟必须加倍努力才能在新的地缘政治下得以维持。”2015年11月在马来西亚吉隆坡举行的“第三届东盟国防部长扩大会议”上,美国试图将有争议的南海议题纳入其中,导致会议未能如期发表“联合宣言”无果而终。东盟的“裂痕”更加清晰地呈现出来。美国学者阿米塔夫·阿查亚(AmitavAcharya)专门撰文警告东盟,“亚洲地区的主要国家互信缺失,难以形成大国协调的局面。包括中美在内的各国已经接受了东盟的中心地位。但是如果东盟难以协调一致,在大国之间选边站的话,其中心角色将会受到很大削弱。因此,东盟应该在大国之间缺乏互信时,展现诚实、中立的中间人形象。”美国东盟关系的发展如果带来的是一个“貌合神离”的东盟的话,那么只能削弱东盟长久才树立起来的中心地位。

  回顾美国东盟关系的发展过程,可以清晰地观察到,美国对东盟国家的战略承诺和战略投入之间的差距在逐渐拉大。简单来说,冷战期间到冷战结束初期美国对东盟是“有力无心”;而从小布什时期开始,美国逐渐变得“有心无力”。在许多学者看来,冷战结束之后美国政府犯了一系列的“战略错误”。特别是小布什政府时期,在国际环境深刻变化而美国相对衰落的背景下,美国却依然大行“扩张主义”,导致了美国战略目标与手段之间的鸿沟越来越大。这随后激发了美国战略界对于“战略收缩”的激烈讨论。奥巴马政府在全球战略收缩的同时,却逐渐加大了对亚太地区的介入,高调宣称“重返亚太”,实现所谓“战略重心东移”,积极推行“亚太再平衡”战略,在外交、经济、军事等方面“锁定亚太地区”,打造美国的“太平洋世纪”。这造成了全球战略收缩与亚太战略扩张之间不可调和的矛盾。在这种困境下,美国在亚太地区面临着在战略上“保持介入”和“进行收缩”的两难选择。美国共和党参议员伯布·考克(BobCorker)就撰文指出“奥巴马是一个不可靠的盟友”。“在全世界范围内,那些指望美国的支持以对抗威胁、压迫和屠杀的国家在过去几年里已经学到了沉重的教训:虽然有着大胆的言论和道德姿态,但这个美国总统是靠不住的”。在奥巴马离任之际,此类对其亚太战略的批评之声更是提高了嗓门。其中重要的原因就是美国对东盟中的两个盟友菲律宾和泰国所实施的“管理”非常不理想甚至是失败的。2014年泰国军事政变之后,美泰关系就开始陷入困境。而2016年菲律宾新总统杜特尔特上台后对外政策发生巨大的变化,美菲关系更是呈直线下滑的状况。这些都被视为美国东南亚战略失败的直接例证。

  东南亚地区秩序变动的另一个方面是中国构建力、领导力的不断增强。东南亚地区作为中国周边外交的核心区域,其战略地位及其重要性不言而喻,且还处在不断提升之中。冷战结束后,中国与东盟各国的关系取得了迅速发展。1991年中国和东盟建立了对话关系。如今,中国和东盟已经建立了全面战略伙伴关系。新加坡东南亚研究所高级研究员邓秀岷(TangSiewMun)将其称为“自然的战略现象”。中国参加了东盟牵头的几乎所有地区合作机制。经济合作是中国东盟合作的主要切入点。近年来,中国-东盟贸易投资合作快速发展,中国已经连续7年成为东盟的第一大贸易伙伴而东盟连续5年是中国的第三大贸易伙伴,双方的产业链也在深度融合,务实合作成果非常显著,发展空间非常广阔。2015年,中国与东盟贸易额达4721亿美元,比1991年的79.6亿美元增加近60倍;双方累计投资额达1564亿美元,较1991年的5亿美元增加了300多倍。中国与东盟在农业、信息通信技术、人力资源开发、投资、湄公河流域开发、交通、能源、文化、旅游、公共卫生和环境等11个重点领域,均开展了各种形式的务实有效合作。中国与东盟经济纽带的加强不仅稳定了东南亚的经济秩序,对拉动东盟内需以及促进东盟外贸发展也起到了很大作用。对此,一些西方学者往往片面地从现实主义权力政治视角出发,称之为“金钱外交”或“经济强制”,认为中国的战略意图是取代美国成为地区霸权,削弱美国的影响力。美国东盟关系的发展正是对此的应对之策。

  对于美国东盟关系发展的动力,中国学者的看法大体是4类:东盟对于美国有重要的经济意义、美国反恐的需要、东盟的战略重要性以及遏制中国的需要。大多数人认为美国强化同东盟的关系主要是针对中国遏制中国和平崛起。中美双方的相互认知差异实际上形成了经典的“安全困境”,乃至出现美国推进亚太“再平衡”、东盟试图“大国平衡”却带来了越来越多的“不平衡”,中国周边“近而不亲”的状况。有人认为随着中国的发展,东南亚地区会出现中国主导地区事务,甚至重回朝贡体系的状况;也有人认为中美两国将共同主导地区秩序。实际上,在当前乃至未来的东南亚地区秩序中,不再是美国、中国或其他任何一个大国单独掌控的局面,而是出现类似于中美东盟“三足鼎立”的现实。中国提供“一带一路”“亚投行”等经济上的公共产品,美国逐步强化军事安全体系,而东盟发挥着地区机制和规范的“引领者”角色。如何控制当前东南亚地区的战略竞争,使其不至于滑向进一步的战略对抗,需要中、美、东盟三方的共同努力。一些智库在这方面已经做出了有益的尝试。美国“进步中心”与“中国现代国际关系研究院”曾联合发布研究报告,认为尽管中美在东南亚一些议题上存在分歧,但双方也有很多显著的共同利益,应扩大在东南亚的合作,这将让各方受益。东盟在其中扮演的角色至关重要。面对东南亚地区秩序的重大转变,东盟必须有新的定位,重新思考如何维持自己的中心地位,如何进一步推进自身建设,如何成为中美之间的建设性桥梁努力维护权力平衡与利益均衡。如果东盟国家在中国和美国之间选边站队,将美国东盟关系的发展建立在牺牲中国东盟关系基础之上的话,那将是对东盟自身以及东南亚地区秩序的最大颠覆。

4 余论

  2016年11月,特朗普在美国大选中出人意料地胜出,为美国东盟关系的发展带来了极大的不确定性。特朗普的个性及其在竞选中对亚太政策的表述,特别是在经济问题上,特朗普的贸易保护主义主张以及坚决否定TPP,都让东盟国家感到不安。早在美国大选之前,悉尼大学“美国研究中心”就出炉了一份颇具影响力的专门分析中美东南亚三边关系的报告。在报告的发布会上,主要撰写人季北慈(BatesGill)就警告说:“对亚洲的战略介入可能不是两党总统候选人的优先事项。如果确实如此,那将是美国很大很大的错误。”为了不让过去5-10年美国在东南亚的成功付之东流,“下一届美国总统应该尽早发表非常清楚的声明,显示美国将继续其对东南亚地区作出的承诺,应该坚定承诺参加2017年底在菲律宾举行的东亚峰会和在越南举行的亚太经合会,美国总统还应该对亚洲地区另外进行一次重要访问,其中至少要到其盟国日本和韩国作停留;美国新政府的国务卿和国防部长应该把对印度-太平洋地区的访问作为他们的首站。”在当选之后,随着特朗普的一些表述及其团队的构成逐步浮出水面,也让这种担忧开始扩散。

  一直以来,美国在东南亚地区的战略围绕着两个关键词“利益”和“对手”。在这两个方面特朗普都将做出新的界定。特朗普团队的两位重要成员联合在《外交政策》杂志上撰文,分析特朗普外交的两个特征:“一是不会牺牲美国任何的经济利益;另一方面寻求以实力求和平重新弘扬里根政府的外交理念”。特朗普对多边主义并不感兴趣,认为美国不应受到国际规则的过多束缚,这将大大削弱奥巴马时期对于东盟相关机制的介入程度。在一些分析人士看来,如果特朗普选择不参加东亚峰会等重要的地区会议的话,美国与东盟的关系将会快速恶化。他一切以美国经济利益为核心,将对东盟各国的经济产生负面影响,美保护国内市场等政策对泰国、越南的出口是不利的,而美退出TPP将冲击越南、新加坡、文莱等TPP成员国的信心,也使菲律宾、泰国等国失去了加入的意义。除了TPP之外,“美国-东盟联通”项目能否继续、美国对东南亚地区的安全承诺能否维持,包括在南海、湄公河等地区的存在都存在变数。

  作为美国在东南亚地区的主要竞争对手,中国是否会从特朗普新的东盟政策中获利还不得而知。总的来看,机遇与风险并存。特朗普政府如从亚太地区适当收缩,会一定程度上减少周边的战略压力,为“成熟期”的中国东盟合作营造良好的氛围;与此同时,必须清醒地认识到,尽管特朗普宣称要秉持里根的外交风格,但是30多年后的今天和当时的国际环境已经完全不同,无论谁上台都难以真正“忽视”东盟。如果,特朗普将东盟视为与中国博弈的战略前沿的话,那么东南亚地区的动荡势必进一步加剧。

  总的来看,由于地缘优势和长期积累下来的战略资本,中国仍将掌握与东盟合作的主动权。保持战略定力,综合运用政治、经济、外交等复合型的手段发展东盟关系,扩大中国在东南亚的优势地位是大势所趋。同时,需要认识到随着2015年底东盟共同体的正式成立,东盟国家希望团结一心,在地区机制中扮演更加举足轻重的作用。中美对东盟国家中心地位的认可程度决定了东盟可以发挥作用的大小。中美需要对东盟的中心地位进行再确认,构建一种稳定的、可持续的、包容性的中-美-东盟三边关系,这才符合三方的共同利益,也是东南亚地区秩序发展的正确方向。(注释略)

  作者: 任远喆,外交学院外交学与外事管理系副教授

 

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