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秦亚青:世界秩序刍议

  冷战结束之后,世界秩序一直是国际关系研究的一个重要议题。阿米塔·阿查亚(Amitav Acharya)关于世界秩序的新作《美国世界秩序的终结》提出了一个重要的观点,即不仅美国霸权业已终结,而且美国世界秩序或曰“美国领导的自由主义霸权秩序”也走向终结。阿查亚的观点发人深省,涉及世界秩序的一些关键要素。最近,世界有的国家出现的民粹主义思潮和“黑天鹅”事件再次把世界会走向何方、世界秩序会出现什么变化等重大问题推向国际关系话语的风口浪尖。本文希望就冷战后的世界秩序、全球化与逆全球化现象以及未来世界秩序走向提出几点粗浅的看法,同时指出,多边制度秩序依然是迄今为止最合理的秩序形态,一种适应时代发展的新多边制度秩序也更有可能成为未来世界的主导秩序。

一、 冷战后的世界秩序

  冷战结束之后的世界开始呈现一种不同于冷战时期的两极秩序,更多地显现出一种可以称为霸权制度的秩序。所谓霸权制度秩序,就是在美国霸权主导下的多边制度秩序,或者说一种以美国为主导、以主权为基准、以国际规则为机制的多边主义世界秩序。

  这一秩序有四个基本特点。第一,国际体系形成以美国为超级大国的一超多强结构。当时,苏联及苏联集团解体,欧洲刚刚走出冷战阴霾,新兴大国在实力上远远落后于西方国家,美国成为国际体系中唯一的超级大国,实力地位与其他体系主要国家均有明显差距,一超多强构成了正金字塔型的体系特征。第二,经济全球化与开放经济体系成为世界经济的主导态势。冷战的结束也标志着东西方两大经济集团对峙的结束,世界经济发生了革命性变化,经济全球化成为时代的重要标志,主要经济体之间高度相互依存,并逐步形成了“你中有我、我中有你的”关系格局。新兴经济体在这样一种全球化经济生境之中,充分利用全球化带来的有利条件,以融入世界经济体系为基本战略,这些经济体的实践活动支持了经济全球化和开放经济体系的深入发展。第三,以多边主义为理想秩序原则的国际理念结构逐步形成。冷战结束之后,强调硬实力的现实主义国际关系理论式微,新自由制度主义迅速崛起,成为国际秩序的一种主流甚至是主导观点。罗伯特·基欧汉(Robert O. Keohane)在理论上论证了制度秩序的可能性和必要性,认为包括规则、机制和决策程序在内的国际制度可以高度独立地运行;一些主要智库和知识精英的战略报告也都将多边制度视为冷战后世界秩序的主导要素,制度性权力被视为重要的权力资源。第四,建立以应对全球性问题为支点的国际合作平台。随着全球化大潮的到来,全球性问题变得突出起来。这些跨越国家边界的问题,比如世界性金融危机、恐怖主义、气候变化、流行病等,构成了严重的威胁,同时也不是一个国家能够有效解决的。所以,有观点认为全球化时代是一个跨国威胁时代,强调跨国威胁自然淡化了国家之间的传统安全威胁。正因为如此,应对全球性问题成为国家和国际行为体一个重要的合作平台。

  这些特点表明,冷战后的国际秩序有着明显的美国主导成分,将其称为霸权制度秩序也有一定道理。但是将冷战后秩序等同于“美国世界秩序”或者“美国领导的自由主义霸权秩序”则失之偏颇。经济全球化和应对全球性问题导致的威胁是任何一个国家都无法单独领导的,自由主义也并非得到普遍的接受。冷战后秩序之所以成为可能,一个重要条件是国际社会的秩序共识。首先是多边主义共识。多边主义反映了联合国宗旨和原则的重要精神,是联合国理念和实践的根本,这是二战后国际社会开始形成的一种共识,在冷战后更加明显地表现出来。其次是国际合作共识。主要国际力量表现出总体相向而行的合作态势。以美国为主导的西方大国和以金砖国家为主的新兴大国在全球化浪潮中发展成世界的两大力量。一方面,作为唯一超级大国的美国虽然意识到可能来自新兴大国的挑战,尤其是中国的挑战,并对此戒心很重,但同时又对美国主导国际制度充满信心,认为这种制度可以将包括中国在内的新兴大国纳入其中,因此国际体系不会出现颠覆性革命;另一方面,新兴大国承认美国一超地位,认可“你中有我、我中有你”的相互依存状态,认为全球化可以普惠各国,支持解决全球性问题和跨国威胁。最后是制度治理共识。全球化带来了一系列全球性问题,成为国际社会共同的威胁。如何处理这些全球性问题,战争不是选项,利益冲突需要在国际制度条件下加以协调和化解,全球治理需要基于公正有效的多边制度。国际制度不仅被认为是某一个国家或国际组织所供给的公共产品,更是各国发展与合作的共同需求,这是冷战后全球化浪潮带来的高度共识。

  在涉及世界秩序的重大问题上,国际社会以及主要国家形成了以上的重要共识。正是在这些共识的基础上,世界见证了基本的体系性稳定、包括欧盟和东盟在内的地区一体化进程的加速、中国等新兴经济体的崛起。国际社会对美国的霸权不满,但对多边制度治理的原则却形成了高度的认同。没有这些共识,冷战后的世界秩序就无法形成,更不会得以维持。当然,还应该看到,如果说冷战后的世界秩序是霸权制度秩序,这一说法天然地包含了一种内在张力,因为霸权的单极内涵与多边主义原则在根本上是矛盾的。从这个意义上讲,多边制度秩序本身就包含了对霸权秩序或是单极世界的否定,多边制度的发展势必弱化霸权的主导和统治。

二、 全球化问题

  全球化不断深入和扩展,整体上加速了世界经济的发展,提高了人类的福祉。新兴经济体的迅速发展也是在全球化这一重大进程中得以实现的。从某种意义上讲,没有全球化,也就没有今天的国际格局和世界秩序。但不可忽视的是随着全球化的发展,也出现了一系列的问题,主要表现为权力分布失调、经济发展失衡以及全球治理失灵。

  (一)权力分布失调

  冷战后的国际体系权力分布发生了重要的变化,主要一点是新兴大国的群体崛起尤其是中国崛起。同时,美国的相对权力地位下降。美国经历了两次中东战争,遭受了金融危机的冲击,在政策上出现单边主义和多边主义竞争的态势,有的时候甚至表现得十分明显。小布什时期对伊拉克发动的战争,就是一次在没有联合国授权、没有国际社会主要成员支持下的典型单边主义行动。虽然这些发展没有根本改变一超多强的基本态势,美国仍然是世界上综合实力最强的国家,但多强权力消长明显,中国在新兴大国中发展最为迅速,以至于有观点认为现在的世界应该是“中美两国集团(G2)”时代。权力消长的动态趋势是冷战后国际体系中的事实,但20多年多边制度主义秩序主导时期,并没有解决好动态权力分布过程中的变化问题,没有使权力、义务、利益三个方面实现均衡发展。结果是制度权力分布与国家综合实力分布出现明显落差发展中国家的制度性权力明显不足,这已经成为一个严重的问题。

  (二)经济发展失衡

  全球化给世界整体带来福祉提升,但也导致经济发展和福利分配失衡。国际分工和产业结构、国际贸易、收入分配等各方面都出现明显的不平衡现象。当年依附理论所提出的世界经济结构性不公平现象重新成为重要话语。发达国家和发展中国家尤其是最不发达国家之间的差距更为彰显,国家之间的经济差距没有根本性改善,世界发达国家与最不发达国家的人均收入相差甚远,国际劳动分工也没有摆脱中心—边缘的结构性宿命。另外,在一个国家内部,无论是发达国家还是发展中国家贫富差距也十分明显,并且很容易把这种现象转嫁到开放国际经济体系上面。比如,发达国家民众抱怨发展中国家夺走了他们的工作岗位,难民问题甚至成为英国退欧和一些欧洲主要国家反全球化的导火索。发展中国家也出现了对贫富不均的强烈不满。社会精英对经济全球化的理想主义应然思考和草根阶层的实际感觉相去甚远,分配不平衡导致的心理不平衡随之而生,不患寡而患不均心态明显。国与国之间、国家内部不同阶层之间都有这类情景,成为当今世界经济秩序中一个重要的动荡根源,也是现行的国际制度难以解决的问题。

  (三)全球治理失灵

  全球化时代的全球性问题和跨国威胁凸显多发,全球治理因此也被视为应对全球化问题的必然途径。在全球化时代,国家之间的战争明显减少,发展明显加快,但在跨国性威胁方面,全球治理低效乏力,并没有出现新自由制度主义所预言的那种互惠性制度合作。2007—2008年美国引发的金融危机迅速蔓延,伤及全球主要经济体乃至世界经济体系。人们意识到西方主要经济体组成的国际制度七国集团(G7)已经无法解决世界性金融问题,于是二十国集团(GG20)在危机中应运而生,对于缓解危机做出了巨大的贡献。G20有比较充分的代表性,新兴发展中大国和重要地区性组织通过G20平台开始进入世界金融和经济治理的中心。但在危机高峰过去之后,G20没有发挥出预期的作用,在重大问题上难以做出有效决策,直到G20杭州峰会才对包括结构性改革在内的世界重大经济问题进行了深入的探讨并提出应对方案。全球重大问题,从恐怖主义到气候变化,从国际贸易壁垒到金融危机风险,没有一个能够得到令人满意的有效解决,有些方面甚至越发严重,出现惊人的治理赤字。这使不少人对多边制度丧失信心,也成为回归单边主义和权力政治的一个重要的可能条件。

三、 逆全球化的反动

  虽然反全球化的声音一直存在,但由于全球性问题的出现和日趋严重,反全球化和逆全球化日益成为一种运动式的浪潮,并且明显表现在重要理念、战略和政策层面。英国退欧和特朗普当选可以说是标志性事件,欧洲主要国家大选中表现出来的左右翼极端思潮也反映出这一浪潮的重要影响。原来的全球化引领国家开始出现重大的逆全球化风潮,而且其中一些内容已经成为政策现实。总体而言,世界看到了民粹现实主义兴起。

  民粹主义强调本族最重要,现实主义认为实力最重要。民粹现实主义集中了两种思想的极端成分,强调民族国家至上、国家利益至上、国家实力至上,并且成为一些大国的重要理念。美国总统特朗普在竞选中一再宣称“美国第一”的信念,并得到许多选民的支持。民粹现实主义在国际政治领域表现为三个方面的回潮:权力政治回潮、国家中心主义回潮和极端民族主义回潮。这与20世纪90年代以来全球化浪潮席卷全球,跨国威胁和全球性问题受到高度关注,现实主义(尤其是强现实主义)处于低潮,与新自由制度主义和社会建构主义强势崛起形成了鲜明的对照。

  权力政治回潮表现为对物质性实力高度崇拜。权力从来都是国际政治的核心概念之一,也从来没有从国际关系研究中消退。传统国际政治研究中的权力概念更多的是硬权力,是物质性权力,其核心是军事实力。权力的根本定义是“迫使别人做原本不愿意做的事情”。在过去二三十年里,人们更多的是依照国际政治的演进,思考权力性质的变化和权力概念的拓展,并开始考虑权力的不同性质。比如,软权力成为国际关系理论研究的重要概念,巧权力成为国际战略领域的重要思想。对权力研究的拓展和对权力概念的再诠释,无论是软权力还是巧权力,都是针对强权力和裸权力,针对物质性、强制性、暴力性权力而言的。人们甚至开始讨论国际政治领域的“善”权力和“恶”权力:前者是把他者作为手段的权力,后者是把他者作为目的的权力;前者是强制剥夺他者正当权益的权力,后者是赋予他者积极权益的权力。这些思想的产生和发展有对时代特征和权力本身的思考,也有试图弱化权力赤裸裸的暴力性和强制性、加强权力的非暴力和感化特征的一面。当下权力政治的回潮则是向强权力回归。对物质性权力的崇拜、对军事同盟的强化、对军事实力的炫耀和使用,无一不是这一回潮的具体反映。

  国家中心主义的回潮则试图将国家重新推向唯一的中心地位,使国家在国际政治中的作用再次排他性彰显。自从1648年建立威斯特伐利亚体系以来,国家就是国际体系中的主导行为体,对内是最高的政治权威,对外无须对任何其他权威负责。国家身份的自我确定和再确定往往是在对敌对他者的界定和强化过程中完成的。在全球化时代,国家出现了三个大的问题:一是跨国威胁这个所谓的“他者”不是某一个特定国家的他者,而是全人类的他者;不是对某一个国家构成威胁,而是对所有国家构成威胁成为国际社会的“公敌”。二是一个国家无论再强大,都无法单独应对并有效解决大量涌现的跨国问题。美国是世界上唯一的超级大国,但在打击恐怖主义方面成效甚微,在应对金融危机上困难重重。在一个跨国威胁不断出现的时代,无论一个国家的自身实力达到什么程度,都已经不像以前那样无所不能。三是国际社会力量的蓬勃兴起。跨国界的各种非政府网络组织,在不同的全球性问题领域发挥了重要的作用,不但唤醒人们的意识,而且设置了国家不得不参与的全球性议程。这在一定程度上弱化了国家的地位和作用,表现出权力从民族国家向国际社会的流散。当下国家中心主义的回潮则是试图重新将国家推向唯一的中心地位,不仅是国际政治的主导者,而且是国际政治的主宰者。最严重的威胁被重新视为来自其他国家的威胁,国家的物质性实力也被重新认定为消除威胁的最重要手段。

  极端民族主义回潮则使得全球化本身受到质疑。民族国家这一国际政治的基本概念是现代化和现代性的产物,用民族国家界定现代国家的做法本身就反映了现代主义的实践和理念,所以民族主义是现代国家构成的重要成分。民族主义本身具有鲜明的两面性。一方面,可以凝聚民族力量,推动国家的形成和构建;另一方面,民族主义也是极端思想和极端力量的助推器。一旦民族主义发展到极端民族主义或是狭隘民族主义的地步其效应就会突显。极端民族主义将一切其他民族视为异类,视为实现自我利益的阻力或是手段;将一切公地问题当作与己无关的事情,完全丧失正确的义利观念,即便拔一毛而利天下也决不为之。极端民族主义一旦形成,便会成为一种强势负面力量,与全球化时代形成巨大反差,成为解决全球问题的严重阻碍。

  这些思潮不仅仅停留在理念层面,在战略和政策方面也有具体表现。特朗普总统上台伊始就开始在国际贸易、移民等领域采取更加保守主义的政策,由于英国退欧这一重大政策变故,人们开始对欧盟前途充满担心,法国等欧洲大国的选举也成为两种力量的竞技场。包容性国际社会、开放型世界经济、地区一体化进程、传统和非传统安全等问题都再度成为论争焦点,国际秩序的不确定性也明显增强。

四、 未来秩序走向

  全球化问题涌现且没有得到有效解决,反全球化思潮和民粹现实主义兴起并迅速蔓延,使世界再次走到了一个十字路口,各种反全球化的话语不绝于耳,世界失序无序的观点不断出现,迈向未来还是退向未来成为国际社会面对的严重问题。

  毋庸置疑,在未来一段时间内,全球化、全球治理和逆全球化、反全球治理的论争会成为秩序之争的重要辩题,也会明显地表现在一些主要国家的国际战略和政策方面。但总体而言,当今世界秩序的合理部分会得以持续世界秩序仍然会向前发展。以多边主义为原则、以国际规则为机制的基本秩序形态仍然会是世界秩序的主要方面。真正遭遇危机的不是多边制度的秩序原则,而是霸权主导这一冷战结束伊始的秩序要素。随着权力的消长以及新型国际关系和国际关系民主化进程的发展国际社会更需要一种反映力量平衡和多元理念的制度秩序,或者说是一种更加名副其实的多边制度秩序。美国作为超级大国会继续在这一秩序中发挥重要作用但多元协商会越来越成为维护和发展秩序的治理形态。简言之,世界秩序会更趋于一种协进型多边制度秩序,或者称为“新多边制度秩序”。在这种秩序中,美国霸权的主导日趋减弱,多边协商的成分日趋加强,多元价值会得到较为充分的反映,制度治理的理念和实践会得到进一步的巩固和完善。

  世界之所以不可能简单地退向约翰·米尔斯海默(John Mearsheimer)所说的霍布斯未来,是因为全球化是当今世界的客观存在和发展,不会以部分人的主观意志为转移。如果说哥伦布发现美洲新大陆是一个使地理世界延展至全球的重大事件,那么冷战结束和全球化大潮则是由经济领域开始的、将各个领域全方位延展至全球的重大事件。正如地理世界既已延展到全球则无法回归到局域一样,经济和其他领域的延展也难以回归倒退的未来。全球化的发展以及助推这一发展的跨国力量的兴起,包括互联网在内的技术革命等力量的不断壮大,已经将世界改造成一个复杂多元的相互关联的世界。阿查亚认为这是一个接近现代化影院结构的世界,多个放映厅都在同时放映不同内容和风格的影片,观众根据自己的好恶进行选择。其实,真实的世界不像是一个各放映厅独自运行的电影院,而是一个牵一发而动全身的相互关联的网络,没有一个国家或是国际行为体可以特立独行,想退即退。同时,随着全球化时代的发展,人们的理念也发生了重大变化。当今世界依然保留着原来世界的一些要件,但在权力义务、治理演进、沟通交往、身份认同、生命意义等诸多方面发生了根本性的理念变化。虽然在未来一段时间里,全球化与逆全球化两种力量、两种思想的交锋会尖锐复杂,但全球化的客观性和人类思想的进步性会使倒退既不是理念选项,也不可能成为客观事实。譬如说,美国不可能退向孤立主义的昨天,中国也不可能退向闭关锁国的过去。

  世界不会退向未来,还因为多边制度秩序是一种迄今为止最为合理的秩序形态。全球化仍然会向前发展,全球治理的必要性显而易见。如何治理仍然会成为一个重要辩题。虽然制度秩序存在诸多不足,但通过国际规则和多边制度解决国际社会面临的问题不失为一种最适切的方式。霸权秩序更像是一种人治秩序,而制度秩序更接近法治秩序。在国际关系的历史上,重大国际问题往往是通过战争方式解决的。联合国的建立就是对这种残酷的解决方式的否定,联合国制度本身也是多边制度治理的实践体现。联合国的宗旨和原则奠定了二战后世界秩序基石,在处理国与国之间的关系上面发挥了重要的积极作用。虽然这一秩序存在各种问题,虽然权力无时无刻不在影响着多边制度发挥完全意义上的作用,但联合国宗旨和原则支撑的世界秩序为战后国家间的长和平做出了重要贡献联合国体系的经济治理制度为世界的发展做出了重要贡献。以联合国为核心的世界多边制度体系使人类在一些重大关头放弃了战争的选项,使世界经济体系趋于开放,也使国际社会向着更加包容和多元的开明方向发展。联合国宗旨和原则所体现的多边制度秩序是符合国际社会需求、符合大多数国家利益的。与历史上存在的帝国秩序、强权秩序、均势秩序等国际秩序相比,多边制度秩序是一种更合理、更民主的秩序;与以强制或是战争的方式解决问题相比,用多边制度解决问题和实施治理是一种更理性、更进步的秩序。

  多边制度秩序是一种原则,这并不意味着任何具体的制度和规则都是完善的。实际上,全球化时代以及这一时代涌现出来的全球性问题之所以没有得到有效解决,重要原因之一就是现行制度不能适应全球化时代的需求。比如,现行制度没有反映国际力量的权力消长,没有合理和均衡地分配制度性权力,没有包含管理财富均衡发展和合理分配的机制,也没有反映世界的多元理念和实践。另外,在制度供给方面出现了重大赤字。这种赤字既是质量赤字,也是数量赤字。从质量而言,一种为管理国与国之间关系设计和实施的制度已经不能满足于解决重大全球性问题的需求;从数量而言,新问题和新领域不断出现,现有制度体系已经出现了重要的空白和盲区。比如,管理两个国家之间的贸易纠纷的原则与方法显然不能有效管理全球性气候变化问题。再如,太空、极地、互联网领域出现的各种问题还没有相应到位的制度予以管理。反全球化和逆全球化的反动表明国际制度改革的重要性和紧迫性,在某种意义上也为新多边制度秩序提供了动力,而改革、补充、完善国际制度正是坚持多边制度秩序原则的时代需求和实际行动。

五、 结语

  国际社会是一种演进型社会,虽然会出现短时期的焦虑、危机甚至倒退,但从总体、从长时段来看,它是进化的,而不是退化的。米尔斯海默在2001年做出的退向动荡纷争未来的预言没有成为现实,当今世界秩序回归霍布斯丛林的观点也难以成真。多边制度秩序是国际社会进步的表现,是比国际关系历史上其他秩序更为合理、更具合法性的秩序形态。多边制度秩序的效率可能不如强权秩序,但却更加反映和推动了国际关系和全球治理的民主化。比起其他秩序原则,多边制度治理更加符合世界各国的利益,也是各国和各种国际行为体最为普遍认可和接受的治理方式。

  目前出现的反全球化和逆全球化思潮和政策,恰恰说明国际社会需要对现有制度不合理、不充分的内容进行有效的改革。改革不是推翻现行的制度,不是任意地另起炉灶,更不是否定多边制度的秩序原则。改革的目的是进一步加强多边制度秩序,使制度体系跟上时代的发展,使制度性权力得到更加公平的分配,使各个问题领域的制度更加有效地应对国际社会面临的问题,避免集体行动困境和公地悲剧。要实施这样一种重要的改革,一个不可或缺的前提是国际社会成员,尤其是重要的国家和国际行为体,在历史发展的重大时刻,重新凝聚共识,坚定不移地支持和加强多边制度秩序原则,使共同参与、协商合作、包容开放成为新多边制度秩序的鲜明特征和具体实践活动。

 

  作者: 秦亚青,外交学院院长 

 

 

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