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张蕴岭:东盟50年-在行进中探索和进步

  摘要:东盟50年是一个不断探索和取得进步的过程,它所创建的“东盟方式”有别于欧美的思维方式和制度设计,体现了亚洲的思想、文化精神,具有深刻的现实意义。东盟在维护成员国主体地位和坚守不干涉原则的基础上,通过协商合作凝聚共识,使一个战乱、贫穷的东南亚地区走向和平、稳定与发展。“东盟方式”也被称为一个成员间交往与合作的进程,而这个进程体现为成员间一种非正式的一致性构建与非冲突性的讨价还价过程。东盟推动的议程大都要经过一个反复协商、不断修订和逐步增进的过程,共识是在过程中逐步形成的。“东盟方式”基于共识原则,更体现为责任精神,孕育在东盟的发展进程之中。中国与东盟打交道让“中国方式”与“东盟方式”寻求对接,尽管双方关系存在诸多矛盾,但总的来说维护了稳定与合作的大势。从更广的视角和更深的意义来看,中国与东盟是在为探求构建新型国家关系和地区秩序而努力。

一、 引言

  1967年8月8日,东南亚地区的印度尼西亚、泰国、新加坡、菲律宾和马来亚(当时称为马来亚,与新加坡尚未分离,马方参加的为副总理)5国外长在曼谷举行会议,发表了《东南亚国家联盟成立宣言》,即《曼谷宣言》正式宣告东南亚国家联盟(东盟)成立。如今,东盟已走过50个年头,如果要对东盟的发展做一个最简单的总结,可以这样表述:在行进中探索和进步。行进是一个发展与建设过程,有起点和尚未到达的终点,会继续走下去;探索是一种努力,有理想,不断推出和修订计划,就像“摸着石头过河”,一边探路,一边往前进;进步是一个个成果,无论是跨出一大步,还是进两步、退一步,总是不断取得进展,不断取得成绩。从东盟的规模看,从最初的5国逐步扩大,先后吸纳了文莱(1984年)、越南(1995年)、老挝(1997年)、缅甸(1997年)和柬埔寨(1999年),使成员国扩大到10个,实现了东南亚地区的全覆盖,即把所有的东南亚国家都纳入一个区域合作组织的框架之中。从东盟取得的成绩看,最重要的是实现了东南亚地区的和平与发展。和平来之不易,因为东南亚地区曾是一个矛盾多、战乱不止的地区,通过地区组织的协调与推动,如今已成为大局稳定与和平的地区。东盟以推进经济合作为重心,逐步由优惠关税区到自由贸易区再到共同体,实现了具有法律地位的区域组织构建。从外部关系看,东盟利用自己的区域组织地位,构建起与其他国家的对话、协商与合作机制,建立了多个“以东盟为中心”的平台,就双边、地区以及世界的重要问题开展对话,发展合作,大大提升了东盟在地区事务中的地位和影响力。(在地区事务特别是地区经济合作构建中,东盟被认为由一个被动追随者转成一个积极参与者和议程设计者,发生了地位的转变,确立了东盟的中心地位。参见张伯伟、温祁平: 《东盟地位的历史变迁——区域经济一体化视角的考察》,载《亚太经济》,2010年第5期,第9页。)

  东盟50年来一直遵从平等参与、协商对话、发展合作的原则,抓住和平与发展这个最大的公约数,求同化异,以包容和耐心集聚合力,其所创建的“东盟方式”独具特色。“东盟方式”借鉴了欧洲合作的经验,以区域合作(cooperation)创建区域和平与发展,但是没有沿袭欧洲的路子,以区域合作而不是区域治理(governance)来实现区域的利益聚合,以共识而非法治来推进合作进程。(有人认为,东盟的议程整合是通过协商一致来实现的,其基本方式不是强求成员国牺牲自己的利益符合地区进程,而是让地区进程尽可能有利于成员国议程。参见周士新:《东盟整合议程的选择》,载《世界经济与政治论坛》,2011年第4期,第114-115页。)

  在笔者看来,“东盟方式”的内核是亚洲文明中的宽容与包容性精神,即尊重多样性,照顾差别性和进程渐进性。当然,在推进区域合作进程中,这些既是优点,也是缺点:前者使得进程能够可持续地行进,并取得不断的进步;后者有时则会成为进程的障碍,使得共识难以达成,或者让一些共识得不到落实。这就是为何人们对东盟的评价会产生很大的分歧,当审视东南亚因为有了东盟而成为一个稳定、和平与发展的地区时,东盟的存在和发展功不可没;而当研判它作为地区组织在推进合作进程上往往软弱无力时,东盟不像是一个成功的区域组织。

  如今,我们研究东盟,特别是审视东盟50年的历程,需要一些新的视角,特别需要有亚洲的视角,即基于亚洲的历史、政治、文化来进行思考,因为以往的区域理论和实践大都以欧洲的合作为模板,成功与否基本上以是否逐步提升区域治理的水平为标准。欧盟的危机,包括欧债危机、英国退欧等表明,现实的“欧盟模式”并非一个完美的模式,也不是一个固化的结构。所谓模式,无非是指方式与结构,它们实际上是变量,是在发展中不断进行调整的。

  世界其他地区构建的区域合作机制不少,东盟算是比较成功的一个。其突出的特征是进程不间断,一直往前走,不断取得进步,对本地区和相关地区的和平与发展发挥着建设性的作用。东盟的发展没有出现大的危机,(1997年的金融危机发生在东盟,但并不是东盟本身的发展造成的。当时,东盟在应对危机上缺少实力和手段,但是做了两件大事:一是对内做出了加大市场开放力度的决定;二是邀请中日韩对话合作,共同应对危机,开启了东亚合作的进程。具体内容见本文后面的分析。)其原因可能在于其灵活性特征所提供的内在生命力。在当今世界和地区处于一个大转变时期、多重矛盾交织之时,也许“东盟方式”所提供的经验和启示有着非同寻常的意义。

二、 独具特色的发展进程

  从东盟发展的进程来分析,可以大体把它分为两个大的阶段:一是整合与机制构建阶段,二是深化与制度化建设阶段。

  (一)整合与机制构建

  这个阶段大体是从成立到20世纪90年代末。在此阶段,最重要的发展当然首推决定东盟成立的《曼谷宣言》,该宣言最重要的意义是确立了东南亚区域合作的新目标,即遵循平等与伙伴精神,推动东南亚的区域合作,以促进本地区的和平、进步与繁荣,通过共同的努力为东南亚国家共同体奠定基础,明确东盟向所有认同该组织目的和原则的东南亚国家开放,确立东盟代表东南亚国家的集体意志,基于友谊与合作联合在一起。《曼谷宣言》只有一页纸的文字,不是法律文件,只是5个国家外长的一纸声明,它所宣布成立的也只是一个国家间的协作机制,尽管如此,它对于东南亚地区来说是一个新的起点,是一个新的里程碑。

  东南亚国家走到这一步并不容易。在近代,东南亚地区被西方殖民者占领,大多数国家成为英国、法国、荷兰的殖民地和受到日本的侵略;直到二战以后,各国才先后获得独立。1954年,美国纠集英国、澳大利亚、新西兰、巴基斯坦、泰国和菲律宾成立了东南亚条约组织(SEATO)该组织虽然冠以“东南亚”但却只有两个东南亚国家参加。(该组织直到1975 年才宣布正式解散。)菲律宾作为发起国成立了东南亚联盟(ASA)。不过,次年,因为马来亚与菲律宾发生领土争端以及马来西亚与新加坡分治,该机构陷于瘫痪。(1966年,由韩国发起成立了亚洲及太平洋理事会(ASPAC),目的是把“自由世界”的国家(地区)组织起来,共9个成员(其中有包括当时的越南共和国在内的4个东南亚成员):澳大利亚、日本、马来西亚、新西兰、菲律宾、泰国、韩国以及当时的越南共和国和中国台湾地区。)1967年成立的东南亚国家联盟取代了原来的东南亚联盟,不过不是简单的取代,而是区域合作运动的一个新生。东南亚联盟成立的初始动机是政治与安全,主要是捍卫民族独立和防止共产主义势力扩张,而东盟则明确了通过平等合作构建东南亚国家共同体的目标,特别是在组织名称中增加了“国家(states)”,显然意在突出其独立国家联合体的特性。

  东盟发展中的一个重要进展是1976年通过了《东南亚友好合作条约》(TAC)。这是经东盟成员各国批准生效的一个具有法律效力的文件,它为东盟成员间关系以及构建地区合作机制制定了基本的原则;同时,由于它向所有遵守条约的域外国家开放,因此,也具有规范地区关系和秩序的功能。条约所确立的基本原则包括:相互尊重独立、主权、平等、领土完整和国家主体(identity);不受外来干涉、颠覆和迫胁;不干涉内政;和平解决争端与开展有效合作。正如条约的名称所标明的,其宗旨是友好(amity)与合作(cooperation),因此,条约在总则里特别规定,应理性(rational)、有效(effective)和通过足够灵活的过程(sufficiently flexible procedures)解决争端。这一点突出地体现了东盟的包容性特色。

  这个时期,尽管东南亚地区仍为战乱、冲突所困,比如美国在越南扩大战争、后来越南侵略柬埔寨等,但东盟已经开始在推动地区和平上发挥作用,比如出面调解马来西亚和菲律宾的领土争端以及马来西亚与印尼的海域争端,特别是在结束中南半岛战争和柬埔寨问题的政治解决等方面发挥了积极的作用。在经济领域,开始推动成员国间的贸易特惠制(CEPT)开展金融合作成立用于支持地区发展的东盟金融公司等(1976年召开的第一次东盟首脑会议是一个重要的进展,开启了东盟自主设定合作议程的进程,这是最为突出的政治成就。参见张锡镇:《当代东南亚政治》南宁:广西人民出版社1994年版,第443-445页。)

  其后,东盟最突出的一个进步是实现了其对东南亚地区的全覆盖。冷战结束为东南亚地区的和解与和平创造了新的环境,越南、老挝、缅甸和柬埔寨先后加入东盟。这样,所有东南亚地区的国家被纳入一个统一的区域合作机制之内,这是具有历史意义的发展,是东南亚地区发展史上的一个重要转折,不仅对东南亚地区,而且对于东亚和整个亚太地区的发展都具有重要的影响。

  1992年,东盟通过了《新加坡宣言》,为冷战结束后东盟推进新的进程提出了新的愿景,即提升东盟的政治和经济合作水平,对外发挥更为积极的作用。具体来说,最重要的决定是制定《加强经济合作框架协议》,构建东盟自由贸易区,在15年内把内部关税降到0%—5%。在制度化建设方面,决定每三年召开一次首脑会议,把东盟秘书处秘书长改称为东盟秘书长,这标志着东盟的决策走上程序化和工作机制常规化的正轨。

  东盟还开始在对外关系构建上采取积极措施。1994年,东盟创建了东盟地区论坛(ARF)。该论坛的宗旨是就亚太地区政治安全问题与其他国家开展建设性对话,就建立信任措施、核不扩散、维和、军事情报交换、海上安全和预防性外交领域开展合作。论坛以对话为基础,力图逐步推进合作的水平,为此制定了三阶段合作议程,即促进建立信任措施、推进预防性外交和探讨解决冲突的方式。自开启以来,该论坛一直没有间断,尽管在深化方面进展缓慢,(按照设计,东盟地区论坛的合作应该逐步提升由通过对话建立信任措施到采取实际措施开展预防性外交,再到实施干预冲突的具体行动,目前尚未进入第二阶段。)但已成为亚太地区最重要的集一轨和二轨(官方与非官方)于一体的政治安全对话平台,发展到包括美国、欧盟在内的27个成员。1996年,东盟还倡导成立了亚欧会议,就东亚与欧盟之间的合作开展对话,推进合作。

  1997年发生的金融危机让东盟经历了发展进程中最严峻的考验。金融危机起于泰国,迅速扩展到整个东盟,让东盟所有的成员陷入了前所未有的困境。东盟本身并没有资源可以用来对付危机,它只有尽可能发挥区域组织的“动员功能”来积极应对危机,为此采取了两个重要举措:一是邀请中日韩三国对话,开展合作,由此开启了东亚合作的进程;二是阻止保护主义蔓延,以加快市场开放进程为市场增添信心。事实证明,这两个措施是有效的。可以设想,如果没有东盟作为区域组织存在,东南亚就可能陷入“各自为政”和“以邻为壑”的保护主义灾难,势必加重危机。

  1999年,柬埔寨在实现国内政治稳定的基础上加入了东盟,这样,东盟就完成了其整合与机制构建的阶段,一则所有东南亚国家均加入了一个统一的区域组织,二则东盟的基本合作原则与框架得以确立。这看起来是一个缓慢的过程,但从历史发展的角度看,它是一个具有深远意义的转变。

  (二)深化与制度化建设

  迈进新千年的东盟,其发展进入一个新的时期,主要的取向是以制度化构建为基础,深化合作进程。

  对于东盟的发展来说,最为重要的进步是2003年通过《东盟协调一致第二宣言》和《巴厘第二协约宣言》,提出到2020年建成经济、安全与社会文化共同体;2005年决定制定《东盟宪章》,以法律为指导开展共同体建设。2007年,东盟成员国通过《东盟宪章》;2008年11月15日,《东盟宪章》生效。这是东盟发展的一个新里程碑,表明东盟由一个松散的国家合作机制转向一个具有法律地位的区域共同体实体。(值得注意的是,共同体的称谓是东盟(经济、安全、社会文化)共同体,不是东南亚共同体,因此,共同体是东盟合作机制的提升,不是以一个全新的组织替代原来的东盟。本文用的是“宣布三个共同体成立”,而没有用大家通常说的“建成”,意在表明2015年实际上是东盟三个共同体建设的开始。)

  后来,原计划2020年建成的共同体进程被提前到2015年,东盟按时宣布了三个共同体成立。事实上,东盟共同体的建设是一个不断深化的进程,2015年应是共同体的成立之年,而不是建成之年,其后的深化建设的历程还会持续下去。(2015年年底,就在宣布建成之时,东盟通过了《2025年吉隆坡宣言:携手行动》《东盟迈向2025年愿景》《2025年经济共同体蓝图》等一系列文件,确立了到2025年的建设目标。具体分析参见王勤:《东盟经济共同体的形成与发展——兼论东盟经济共同体与“一带一路”倡议》,载《人民论坛·学术前沿》,2016年第10期,第30—32页。)

  从东盟的对外关系来说,鉴于东盟共同体具有独立的法律地位,代表成员国的集合利益开展工作,各国开始向东盟派驻大使。这样,各国与东盟国家的关系也就形成了“双轨”:一轨是与各个成员国,另一轨是与东盟区域组织。

  进入21世纪,东盟取得的另一个大的进步是构建自贸区网络。2000年,中国向东盟提议构建中国—东盟自贸区,东盟立即同意,由此开启了以“10+1”为框架的自贸区建设。(尽管它是由中国提出的倡议,但在结构上是以东盟为中心,由东盟主导谈判进程,这与东盟坚持以东盟为中心所构建的“10+1”对话机制和其他地区对话机制框架结构一致)此后,东盟先后与韩国、日本、澳大利亚、新西兰以及印度谈判建设自贸区。2011年,东盟决定启动区域全面经济伙伴关系(RCEP)的构建进程。2012年东盟与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度6国达成共识,开启RCEP谈判。目前谈判尚在进行之中,计划在2017年年底完成基础谈判。RCEP不同于以往的多个“10+1”自贸区框架,而是东盟与其他6国统合在一个自贸区框架之内,这有助于实现东盟经济共同体与其他成员国经济的链接,为构建更大区域范围的经济共同体奠定基础。(东盟+中日韩机制提出构建东亚经济共同体的目标,既然有了RCEP,未来的经济共同体理应以此为基础。不过,从自贸区走向经济共同体并非直通车。)

  东盟50年,一路走来,并非一帆风顺。在其发展进程中,经历了两次严峻的考验:一是中南半岛战争,东南亚地区陷入严重分裂和对抗。东盟通过加强自身的团结,积极推进和平进程,最终把所有的国家纳入一个统一的地区合作框架,让东南亚走上联合与合作之路;二是金融危机,整个东盟陷入空前的灾难,货币贬值,经济衰退,资本外逃,一些国家的经济一下子后退数年。东盟启动了东亚合作进程(东盟+中日韩),无论是对于获得外部支持、救助陷入困境的金融机构,还是对于稳定地区经济形势、提振市场信心,都起到了积极的作用。同时,2008年国际金融危机之后,面对增强的保护主义和失信的市场,东盟决定推动更大区域的自贸区建设进程,这对于维护以开放发展为基础的全球化,对于整合东亚地区市场,形成新的发展动力具有积极的意义。

  通过东盟,东南亚地区实现了和平与发展。东盟一步步往前走,得益于成员国坚持不懈地推进合作进程。二战后的东南亚面临“内忧外患”,无论是内部还是外部环境都很严峻。欧洲走联合创建和平的先行经验的确为东南亚提供了重要的启示,但东南亚地区与欧洲的形势不同,必须寻求符合东南亚情况的联合方式,其中最重要的是创建一种基于维护国家主权、独立自主的合作方式和一种让参与国家感到“舒适(comfortable)”的环境,这就是具有东南亚特色的“东盟方式”。

三、 “东盟方式”的特点与内涵

  关于“东盟方式”,东盟的官方文件并没有给予清晰的规定,实际上是人们对东盟在发展进程中所认定并且实施的一系列原则、方法的总结,它所体现的是东盟成员所坚守的共识性价值观,也是在实践中所探索的经验。简单地说,“东盟方式”的核心有两点:一是一致性(consensus),即东盟所采取的任何行动都需要得到各个成员的一致同意,即取得共识;二是不干涉(non-interference),这既包括不干涉成员国的内政,也包括不用干涉的手段(包括军事的和非军事的)解决争端。其实,“东盟方式”的基本原则很好地反映在指导东盟成立的《曼谷宣言》和规范成员国关系的《东南亚友好合作条约》里,在指导东盟共同体的《东盟宪章》里也有清晰的规定。鉴于原则是通过具体的行动进程来体现的,“东盟方式”也被称为一个成员国间交往与合作的进程,而这个进程体现为成员国间一种非正式的一致性构建与非冲突性的讨价还价过程。把“东盟方式”归结为一种进程(process)是非常贴切的,因为东盟推动的议程大都要经过一个反复协商、不断修订和逐步增进的过程,共识是在过程中逐步形成的。如果把“东盟方式”称为一种进程,其50年的进程体现出了显著的特点与内涵。

  (一)机制构建的要旨是探索新的相处之道

  东盟区域对话合作机制构建的初衷是寻求新形势下东南亚国家如何相处,而新的相处之道的理念是走出旧秩序的阴影,构建基于和解、和睦与合作的新型国家间关系与区域秩序。因此,从这个角度来说,“东盟方式”的基本功能设计是构建各国如何学会在新的理念下相处,而不是构建对区域事务进行管理的制度。(东盟追求的目标不是实现地区的统一性,而是在区域合作框架内实现成员国间以及东盟国家与外部国家的和谐共处,维护东盟的多样性是东盟合作的基础。)这与欧洲合作理念不同,因为欧洲联合的出发点是设立一整套法律规则和一系列超国家区域性职能机构,对地区事务包括国家间关系进行管理。(东盟采取这样的方式,主要的原因还是因为东盟成员的主体意识居主导地位,而东盟意识弱。)

  《曼谷宣言》和《东南亚友好合作条约》都强调东盟尊重国家主权、坚持不干涉内政与和平解决争端原则,这被认为是“东盟方式”的核心。其实,这些原则并非东盟独有,它们都被载入《联合国宪章》与《关于促进世界和平与合作的宣言》等文件。关键的问题是如何坚守和落实,在这方面,“东盟方式”显示出了独特的效力。(原则的落实要与自身的“社会文化精神”相联系,符合“亚洲价值观”。尽管东南亚国家有多样性的宗教文化,如儒教、伊斯兰教、天主教等,但也存在普遍接受和认可的“亚洲价值观”,比如强调集体主义、重视社会原则和秩序等,这些体现在“东盟方式”的内涵精神之中。)东盟成立之初,在印度尼西亚与马来西亚、菲律宾与马来西亚之间存在海域和领土争端,后来在柬埔寨与泰国以及泰国与缅甸之间也发生了领土争端。面对这些争端,东盟并没有袖手旁观,但也没有直接干预,而是发挥“软实力”,创建适度环境,力求让争端方平静下来,缓解气氛,寻求出路,要么先搁置,要么一方或双方让步,或者支持它们诉诸国际法院。(在泰国与柬埔寨就柏威夏古寺附近土地的争端和印尼与马来西亚就苏拉威西海海域的争端中,东盟都没有直接介入,但是东盟的存在以及各方的区域合作意识还是对于和平解决争端发挥了重要的作用。)事实证明,这样的方式是有效的,让成员国在“舒适的”气氛中学会友好与和平相处。(《东盟宪章》对于没有遵守宪章的成员国并未设立专门的惩罚条款,而是把问题交由领导人会议,这被认为是反映了东方文化的一种特征,为纠正行为提供了空间,避免产生严重对立。)

  在应对地区冲突和成员国内政治方面,东盟面临两个严峻的考验:一是如何应对越南入侵柬埔寨。东盟没有采取组织力量“以暴制暴”的办法,而是充分利用国际组织,利用与中国的合作,积极参与国际和平构建进程。在此之后,则吸收越南和柬埔寨加入东盟,通过和平共处,化解积怨,让它们成为合作的伙伴,融入区域合作发展进程。(东盟利用区域组织的影响力,对柬埔寨问题进行建设性介入,实现了政治解决,这被认为是东盟作为区域组织发挥积极作用的一个成功案例。)二是如何处理与缅甸军政府的关系。西方大国均对缅甸采取了严厉的制裁措施,并向东盟施加压力对军政府实施制裁,而东盟采取了“积极与建设性接触(positive and constructive engagement)”方式,支持缅甸军政府制定有时间表的和平过渡方案。(在东盟内部,也存在一定的分歧,一部分人主张采取积极的干预主义方式。在对待缅甸军政府问题上,曾经出现过是采取介入、积极干预、排斥还是建设性接触等争论,曾任东盟秘书长的素林就提出带有干预含义的“灵活接触”主张,印度尼西亚外长也曾提出“三驾马车”介入方式,但东盟还是坚持了“积极与建设性接触”方式。)事实证明这样的方式维护了缅甸自身的稳定与和平转型,避免了可能发生的暴力性动乱。此外,在如何对待泰国的军事政变上,东盟也采取了包容性的方式,支持其进行和平与稳定的政治转型。

  当然,“不干预”本身既是优势,也是劣势,因为在很多情况下,“放任”不仅会拖累合作进程,增加内部不满情绪,也会影响到与外部的关系。这也是东盟招致批评甚至责难的主要原因。不过,如果考虑到东南亚地区关系和秩序的复杂性,在推进合作进程上往往会“欲速则不达”特别是在整合与构建阶段,耐心往往是成功的前提。

  东盟共同体的建设坚持走“东盟方式”之路。比如社会文化共同体的建设,其目标主要是共建社会关爱,共同应对贫困,实现公平发展,构建社会保障体系,提升社会凝聚力。社会共同体重在培育相互理解、睦邻友好和共同责任,保护人权及社会正义,而文化共同体则强调尊重多样性发展,加强相互交流、借鉴和学习。东盟社会文化共同体不是推行共同的社会政策,推行共同的文化与价值观,而是增强互助合作、相互尊重与学习的精神,建立一个和睦共处、相互支持、共享安康的地区。东盟安全共同体的建设也不是通过加强东盟组织的集体维护能力来实现,而是靠加强内部协调,降低发生冲突的风险,消除或者削减危及安全的因素来达到。(东盟的安全治理被认为是一种国家中心治理模式,主权国家是安全治理的主体。)为此,东盟安全共同体的建设坚守尊重国家主权、互不干涉内政和不使用武力的原则,致力于创建内部的和平环境,培养和平意识与责任等,这样,创建地区安全不是以动员集体军事力量对付安全威胁而是通过集体达成共识,对危及和平的行为进行规范来实现。(韦红认为,尊重国家主权和不干涉内政构成了东盟安全共同体的独有特征。)

  对外,东盟采取对话合作、力量平衡的战略,即与外部国家进行政治与安全对话,开展协商与合作,构建以东盟为中心的大国力量平衡机制,消除或者降低外部力量在本地区发生对抗与战争的因素。东盟对话与合作伙伴都签署东盟制定的《东南亚友好合作条约》和《东南亚无核武器区条约》,承诺遵守条约的原则。由此,“东盟方式”所创建的相处原则延伸到其他国家,包括中国、美国、日本、俄罗斯、印度各大国,这也许正是东盟提升其软实力的方式。(对于“东盟外交共同体”的质疑一直存在,一个重要的问题是,以西方的安全构建理论和范式对应,总是难以说明“东盟方式”的独特性质,只能从东盟发展的历史、实践中去寻找。也有人认为,在自身与地区安全上,东盟是扮演一种“平衡手”的作用,与大国共舞。)

  (二)走开放与合作发展之路

  东南亚国家经济落后,东盟本身缺乏可用于支持区域合作和各国发展的资源。在此情况下,东盟选择了推动成员国间的市场开放,创建区域开放环境,吸引外部资源,推动区域内外合作,加快发展的方式。1977年,东盟开始启动特惠贸易安排(PTA),旨在减少内部贸易和投资障碍,改善区域市场环境。1992年,东盟开始建设东盟自由贸易区(AFTA),从执行共同有效普惠关税方案(简称普惠关税方案)开始,采取了逐步加快开放的积极有作为策略。(普惠关税方案根据成员发展的水平,实行了快速减让(分为10年和7年) 与常速减让(分为10年和15年) 的分步走办法。东盟根据发展的需要和可行性不断加快市场开放的速度1994年,东盟决定把建成自贸区的时间由15年缩短为10年。1997年发生金融危机之后,东盟的经济发展遇到极大的困难,在此情况下,东盟成员没有退回到保护主义,而是提出了加速开放的战略,老成员承诺到2000年完成自贸区建设,对新成员( 越、老、柬、缅) 给予缓冲期(3-8年)1999年,东盟又决定6个老成员到2015年、新成员到2018年完全实现零关税)

  东盟构建自贸区,首要的目标不是大幅度增加内部贸易和投资,而是旨在通过推动市场开放,改善区内市场环境,增加对外部资源投入的吸引力。东盟成员大多是发展中国家,有些还很落后,内部可动员的资源有限,其最大的资源是市场潜力,因此,市场开放本身可以创造动力资源。特别是在发生金融危机之后,东盟靠加速开放和推动合作来增加吸引力,这样促进了资本的回流,加快了经济恢复增长的步伐。(包括加快自贸区构建步伐,制定东盟投资区协定(1998年))

  东盟经济共同体也是别具特色的,目标定位在建设一个统一的市场和生产基地、一个极具竞争力的经济区、一个经济平衡发展的经济区以及一个与全球经济接轨的经济域。经济共同体不是要建立超国家的区域管理机制,而是建立“单一的生产基地(single production base)”,即在自贸区的基础上进一步提高市场开放程度,进一步改善经济发展的环境,加强区域生产网络的链接,降低产业运营的成本,推进互联互通建设,使商品、服务、投资、资本和技术工人都能够自由流动。建设经济共同体,东盟没走传统的关税同盟(成员国对外一致的关税)—共同市场—经济共同体的路子,而是另辟蹊径。(刘鸣认为,东盟的经济共同体实质上是一个“超自贸区”)不过,由于东盟内部有着巨大的差别,而东盟不能为欠发达成员提供援助的资源,这使得东盟内部的共享认同(shared identity)比较弱。这也许是为何不论东盟自贸区还是经济共同体,都不限制成员国对外谈判签署自贸协定。(东盟作为一个区域组织,特别是建立共同体,要提升内聚力和认同度,必须能够为成员提供更多的公共产品在这方面,东盟的“最小制度化”设计被认为是一个制约。)

  东盟以地区稳定、安全为基础,通过大力推动内部市场开放,吸引外部资源,逐步改善了发展的环境,提升了发展的内在动能,让东南亚由一个经济落后的地区发展成一个具有活力的地区,尤其那些落后的国家,实现了持续的增长,走出了低收入国家行列,这些成效令世人瞩目。值得总结的是,在推进市场开放中,东盟特别注意成员国参与上的“舒适度”,对后进国家采取照顾性差别待遇,让“多速东盟”成为“东盟方式”的一个突出特征。(在《东盟宪章》中,也对成员国的参与规定了可以暂时不参与的原则,即东盟可以在“10-X”的情况下推进议程。这表现了东盟共同体建设上的灵活性。东盟共同体的建设进程还体现出一种过程导向特征。)

  (三)以东盟为中心构建广泛的对话与合作网络

  东盟国家与外部有着复杂的关系,东盟不可能实施统一的对外政策,在此情况下,东盟利用自身作为区域组织的地位,构建与外部的对话与合作框架,而在构建中,始终坚持以东盟为中心(ASEAN centrality)的原则。以东盟为中心既可以维护东盟的主导性作用,又可以让“东盟方式”发挥影响力。(在东亚合作进程开始的几年里,在诸多场合大家谈得比较多的是“东盟的领导作用”,东盟坐在东亚合作行驶列车的驾驶员位置(driver's seat),是“驭手”,或者说是“驾驶员(driver)”。但后来,东盟人士几乎在所有场合均强调以“东盟为中心”,显然,面对像中国和日本这样的大国,东盟还是要保住中心地位。东盟人士似乎不愿意让人说东盟坐在驾驶员这个位置上,更愿意让人接受和支持东盟的中心地位。中心地位既包含东盟为一体的含义,也包括尊重东盟意愿的含义。笔者曾经问一位东盟的朋友,为何不喜欢“driver's seat”这个说法,他说:“我们不当这个被别人指挥的驾驶员。”言下之意,显然是指担心中国、日本这样的大国会事实上主导事务。维护东盟中心地位是防止东盟被大国边缘化。)

  东盟构建多层对外关系对话与合作框架旨在打造地区力量(power)平衡网。一方面,通过构建外部力量的平衡和制约,防止任何一种力量尤其是大国力量主导地区事务;另一方面,通过由东盟推动、设计议程,可以有效保证东盟的利益,而其他国家之所以参与东盟构建的框架,主要是基于与东盟发展关系的需要,同时也对东盟作为地区组织发挥作用给予高度重视。东盟作为一种区域合作力量,为本地区创建安全环境,不是动员自身硬实力与大国抗衡,而是用自己的软实力,即区域组织的力量与大国周旋,利用大国力量平衡,争取主动性。东盟发挥导向作用,但并不固执己见,而是作为协调中心,吸纳各方的意见,尽可能推进共识。(有人认为,东盟不是权力中心,它要确立的是“功能性中心”的地位,通过发挥功能性中心作用,维护其地位和利益,而且出于东亚地区复杂关系的考虑,其他国家也接受东盟的这种作用。)

  “10+”对话合作框架体现了以东盟为中心的原则,既包括东盟推动的东盟—对话伙伴国机制(dialogue partnership),又包括东盟与多个国家构建自贸区。在各个层次的“10+”框架构建中,东盟既是议程设计者,也是平等参与者。(有人认为,东盟为中心靠的是其自身是“规范的供给者”和“进程的设计者”,前者基于东盟本身的发展成功( 东盟方式) ,后者基于东盟作为一个整体的力量(主导进程)。)

  东盟对话伙伴机制的建立体现了以东盟为中心的战略,也是东盟发展对外关系的一个创造,它有别于传统的结盟关系,也不同于不结盟关系。东盟利用这个机制与对话伙伴国发展起了多样性的合作,而对话伙伴国也利用这个机制拓展与东盟的关系,实现良性互动。

  东盟地区论坛是构建以东盟为中心的大国平衡战略的重要举措(以东盟为中心的同心圆结构中,东盟地区论坛作为最大的框架,具有特殊的定位,主要集中于安全对话与合作,着重于增进各方在安全领域的信任,与其他以经济政治对话合作的框架机制相配合。)东南亚地处海陆要冲,是各种力量博弈的重点地区。冷战结束、两极格局解体后,国际局势和国际关系发生重大转变。面对新的形势,东盟于1994年启动东盟地区论坛机制,就地区政治安全问题进行对话与协商。此后,东盟地区论坛每年在东盟国家召开,成为地区最有影响的安全对话合作机制。(东盟地区论坛目前的成员有23个,不仅包括亚太地区的国家,也包括欧盟。据学者阿米塔·阿查亚的研究本来在冷战结束后提出亚洲学习欧洲搞欧安会的经验,建立以“共同安全(common security) ”为基础的地区安全合作机制。东盟并没有接受这样的提议,而是根据东盟的理念提出了以“合作安全(cooperative security)”为理念,以对话合作为宗旨的东盟地区论坛倡议。)

  当今世界和地区的安全问题复杂多变,安全力量格局发生重要的调整和转换,新的矛盾和战略竞争加剧。东盟一直把握住两个要点:一是就危及安全的重要问题展开官方对话与讨论;二是使各个框架论坛成为加强交流、缩小分歧、凝聚共识的平台,避免成为争斗的场所。做到这些很不容易,因为地区安全问题不像经济关系那样有市场机制的内在联系,而往往是利益和力量的博弈、争斗,寻求共同的利益基础和构建合作机制都涉及复杂的因素。因此,东盟的多框架对话合作机制构建对缓解冲突和创建和平具有重要的、不可替代的作用。

  构建“10+1”自贸区既扩大了东盟的对外经济网络,又使东盟把握市场开放的结构与进程。比如,第一个“10+1”自贸区是中国提议的,但是,东盟坚持以“东盟+”框架来构建,中国也乐意接受,因为与东盟整体谈判自贸区符合中国的利益。在此之后,东盟先后构建了与日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰的自贸区。在此基础上,东盟又领衔谈判东亚地区的区域全面经济伙伴关系,也坚持了由东盟负责框架设计和组织谈判。(在东亚自贸区的构建上,由于中日在推进东亚自贸区进程上出现分歧,只有东盟可以发挥特殊的协调作用。不过,从2006年到2011年,东盟迟迟不做决断。只是到了美国推进跨太平洋伙伴关系协定(TPP)取得进展、4个东盟成员参加TPP、东盟和东亚合作面临巨大挑战的情况下,它才在2011年提出构建区域全面经济伙伴关系计划。该计划一提出立即得到中、日、韩和印度、澳大利亚、新西兰的支持。东盟提出这个框架目的很清楚,就是力图通过议程设定主导进程。)

  其实,尽管坚持维护东盟的中心地位,但在实际构建过程中,并不是一切都由它说了算。东盟对于伙伴国的建议与动议大多采取开放的态度,经过讨论达成共识,这样,东盟在参与中便可以逐步增强自信。事实上,维护东盟的中心地位,最大的挑战是其自身内部的向心力、凝聚力。鉴于东盟坚持成员国主体的原则,它并不掌控或干预成员国的行动,达成共识依靠各成员国的协商与契合。(比如,2010年越南利用主席国的便利,把南海争端问题作为主要议题,2012 年菲律宾坚持把本国的立场塞进地区会议公报等,损害了东盟地区论坛对话、协商与合作的基本精神。在2010年 7月越南河内召开的东盟地区论坛会议上,美国国务卿希拉里·克林顿突然提出南海问题,大谈南海国际航行自由问题,影射中国在南海推行“霸权”、“妨碍”南海航行自由。鉴于该次论坛由越南负责组织,人们一般认为背后有越南的企图。此后,南海问题一直成为东盟地区论坛上的一个热门话题。)

  总的来看,东盟50年探索出一条适合东南亚特点的道路,集中地体现在把原则与灵活适度契合的“东盟方式”之中,而“东盟方式”本身又孕育在不断行进的进程之中,因此尽管难以对“东盟方式”给出一个清晰、规范的定义,但似乎谁都不否认它的存在。也许是因为东盟进程让参与者感到“舒适”,东盟没有发生像英国退出欧盟那样的事件,东盟的真正生命力也许就在于它总是能绕过障碍,让区域合作的进程不间断地行进并取得进展。(马凯硕认为,东盟为地区带来的是长久和平与可见的繁荣。人们对东盟组织的评价低、有怀疑因为东盟往往看起来是进两步、退一步,还有一步是步履缓慢,但10年后,人们会发现,它最终到达了目标。)

四、 中国与东盟的关系

  由于有了东盟,外部国家与东盟国家的关系就有了“双轨”:一轨是与各个成员国的关系,这是基础关系;另一轨是与东盟的关系,这是区域关系。二者既有内在的联系,又有所区别,特别是《东盟宪章》赋予东盟法律地位之后,东盟的区域性意义提升。

  中国与东南亚国家的关系源远流长,但是,近代经历了复杂的转变。基于复杂的原因,直到20世纪90年代初,中国才完成了与所有东南亚国家关系正常化。由于关系正常化,加上所有东南亚国家加入了东盟,中国开始推动与东盟的正式对话。1991年7月,中国外长应邀参加东盟外长会议;次年,东盟把中国认定为“磋商伙伴”;1996年,东盟把中国升格为“全面对话伙伴国”;1997年,中国—东盟领导人首次对话,确立了“中国与东盟面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”新定位。

  进入21世纪,中国与东盟的关系得到提升,其中最为突出的是双方加强了合作的制度建设。2000年,中国提议与东盟构建自贸区,得到东盟国家的积极响应,2002年双方签署《全面经济合作框架协议》,并就建立自贸区开展谈判。同年,中国与东盟国家签署《南海各方行为宣言》,就和平解决争议、共同维护地区稳定、开展南海合作达成共识。2003年,中国加入《东南亚友好合作条约》,与东盟建立了面向和平与繁荣的战略伙伴关系,一年上一个新台阶。

  2009年,《东盟宪章》生效,赋予东盟法律地位。是年,中国派驻东盟大使,这标志着中国正式把东盟作为一个区域组织实体对待,在东盟区域整体框架下深化全面合作关系。2010年1月,中国—东盟自贸区的货物贸易、服务贸易和投资三个领域的谈判全部完成,进入全面落实的阶段。2013年10月,中国领导人访问东南亚国家,提出一系列新的理念和倡议,包括携手建设中国—东盟命运共同体、商签《中国—东盟国家睦邻友好合作条约》建设“21世纪海上丝绸之路”以及深化中国—东盟关系的“2+7合作框架”(深化战略互信和聚焦经济发展两点政治共识,与政治、经贸、互联互通、金融、海上、安全、人文7个重点合作领域)等。面对南海问题升温,中国提出解决南海问题的“双轨思路”,即以落实《南海各方行为宣言》为出发点,坚持当事国双边谈判和发挥东盟在稳定合作大局上的重要作用并行,坚持和平解决争端,坚持对话、协商与合作的大方向,与东盟加紧谈判《南海各方行为守则》。2017年5月,中国与东盟就《南海各方行为守则》框架文件达成共识,为正式签署文件奠定了基础。

  中国与东盟国家间的关系具有复杂、摇摆、多变的特征,尽管东盟进入共同体建设阶段,但并没有改变成员国本位的基本特征。因此,中国与东盟打交道重视处理好“双轨”之间的关系。总结起来,中国与东盟的关系之所以能够“任凭风浪起,稳坐钓鱼船”,大方向没有偏离,是因为双方都力求使“中国方式”与“东盟方式”实现对接,而不是把自己的主张强加于人。(很难对“中国方式”做出清晰的概括,但是一些基本的信条、原则,如相互尊重、和而不同、包容互建、合作共赢等,与“东盟方式”所体现的基本精神有着很强的相似性。)东盟作为东南亚的区域组织,在整合本地区整体利益、构建东亚区域合作框架方面起着重要的作用,中国在发展与东盟国家的关系、参与和推动东亚区域合作中,尊重和支持东盟发挥领导作用,积极参与东盟构建的各种区域机制,力求与东盟在各个重要的领域保持协调,让双方的意图和行动尽可能相向而行。对于双方关系中出现的分歧和争端,基于维护双方关系稳定与合作利益的考虑,努力稳妥与创造性地处理争端,把主要的注意力和努力引向共谋和平与发展上,不让争端成为干扰甚至阻碍双方关系发展的主流因素,这些都是探索对接的具体实践。

  构建中国—东盟自贸区是双方关系发展的一个重要转折点,开启了合作的制度建设。中国与东盟谈判构建自贸区是一个创举在谈判中,创造了“中国—东盟自贸区方式”,包括“早期收获”方式,采取先易后难的谈判方式,先谈货物贸易市场开放,然后再谈服务贸易和投资开放,从而使得谈判变得顺通。鉴于东盟作为一个整体参与自贸区谈判,考虑到成员国的差别,在开放进程上,充分考虑到欠发达国家的参与能力,在市场开放安排上对新成员给予宽限期并且就提高它们的能力开展合作,提供培训,不让它们“掉队”。分步谈判,边谈判边实施的方式符合中国—东盟的实际情况。在三个领域的谈判结束后,便立即启动了各个领域的新谈判进程,打造升级版,由此,把自贸区建设作为一个动态提升的进程,这与东盟的渐进方式相契合。2015年,中国与东盟完成了自贸区的升级谈判,升级后的自贸区基本实现了货物贸易零关税的“全覆盖”(达到95%),原来开放度不高的服务领域和投资领域都取得了新的进展,经济技术合作的水平进一步提高,合作的领域扩大。同时,中国与东盟把经济合作作为自贸区建设的重要组成部分为此签署了农业合作协议,共建南宁博览会,设立经济合作基金等。南宁博览会由中国出资、双方共建,已经成为双方商品展示、开展多领域合作的重要平台。

  在政治与安全领域,麻烦比较多些,其中最为棘手的是如何处理南海争端。早在20世纪80年代,中国领导人就提出关于“主权归我,搁置争议,联合开发”的主张,得到东盟相关国家的认同。2002年,中国与东盟发表《南海各方行为宣言》,宣示共同维护南海地区的和平与稳定,承诺“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议,而不诉诸武力或以武力相威胁”,“各方承诺保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”。南海问题复杂,涉及历史权益、国际法、国家间关系以及区域形势大局。《南海各方行为宣言》为维护中国与东盟关系,创造了通过友好谈判解决争端的环境,提供了具有法规意义的政治文件。此后,尽管在宣言的落实方面存在着一些问题,一个时段内出现过险情,但总的来看,南海的稳定大局得到了维护。

  2003年,也就是中国与东盟签署《全面经济合作框架协议》的第二年,中国加入《东南亚和平友好条约》,双方签署了《面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》,走在了其他非东盟成员国的前面。中国与东盟从对话伙伴发展到战略伙伴关系是,一个大的转变。从定位上说,战略伙伴关系的核心是互为伙伴而不是对手,开展合作而不是进行对抗。战略伙伴关系的确立有助于双方减少误解和误判,减少分歧,避免对抗,增加合作,也为双方在区域和诸多国际问题上发挥积极的作用奠定了基础。

  中国与东盟打交道25年,正如东盟本身50年的历程,也是在行进中探索和进步。中国—东盟关系之所以能够“披荆斩棘”,保持前进和取得进步,一个重要的原因可能是“中国方式”与“东盟方式”比较容易对接,因为作为亚洲国家和生于斯、长于斯的邻居,两者更容易进行沟通和相互理解。(20世纪末,曾经有过有关“亚洲价值观”的辩论。不管承认与否,基于历史传承的价值观相通性事实上是存在的)从更广的视角和更深的意义来看,中国与东盟是在为探求构建新型国家关系和地区秩序而努力。

  作者: 张蕴岭,中国社会科学院学部委员、国际研究学部主任

 

 

 

 

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