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朱晓中:中国和中东欧国家关系的发展

  自2012年以来,中国和中东欧国家关系问题一直是国际政治领域里受到广泛兲注的问题,也是中国外交的重要组成部分。

  东欧和中东欧这两个概念无论在中国学术界还是非学术界都是比较混乱的。东欧泛指1945—1989年间的社会主义国家,1989年东欧剧变后,它们认为自己脱离了莫斯科的控制,为了避克意识形态和政治上的怀疑,同时为了弥补政治地理与自然地理的差距。东欧原来8个社会主义国家(民主德国、捷克斯洛伐克、匈牙利、波兰、罗马尼亚、保加利亚、南斯拉夫联邦、阿尔巴尼亚)的称谓变成了中东欧,南斯拉夫一分为六(塞尔维亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、波黑、马其顿、黑山),捷克联邦一分为二(捷克共和国和斯洛伐克共和国),再加上波罗的海三个国家(立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚),原来8个社会主义国家现在变成了中东欧的16个国家。我们可以仍地图上清楚地看到,如果按地理位置把中东欧再细分的话,又可以划分为三个区域:波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利是中欧;波罗的海三国在苏联解体之后也被纳入到中东欧;巴尔干半岛的一些国家我们称之为东南欧,包括塞尔维亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、波黑、马其顿、黑山、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚。2012年4月,温家宝同志抵达华沙进行正式访问,宣布中国同中东欧国家扩大和深化务实合作,外交部提出了中东欧16国这一概念,对于中国和中东欧国家的合作我们也简称“16+1合作”。从国土面积和人口方面看,中东欧16个国家总的面积是133.6万平方公里,人口有1.23亿。其中最大的是波兰,领土是312679平方公里,人口是3849万,最小的国家是黑山,领土面积只有1.38万平方公里,人口62万。

一、 中国和中东欧国家关系发展历程

  1990年至今,中国和中东欧国家的关系发展大概经历了以万四个基本阶段。

  第一阶段是1990—1994年。中国和中东欧国家政治关系被束之高阁,但双方设法维持了低水平的经贸关系。由于中东欧国家刚刚经历了的政局剧变,中国与中东欧国家关系的基础和内容均发生了重大变化。一是曾长期左右中东欧与中国关系的苏联因素消失了;二是双方不再具有共同的意识形态基础;三是中东欧国家对中国政策的制定不再局限在政治精英层面,而是受到国内各种政治力量的影响;四是受价值观念和亲美势力的影响;五是商业往来成为双方外交活动的优先方向。中国政府对这个地区的政治形势和经济发展形势处于观望中,在这个阶段里,中国和中东欧国家的关系基本处于是相云观察和停滞状态,直到1994年以后,中东欧国家高层政治人物访华热情骤然增高。

  第二个阶段是1995—2003年,在“布达佩斯原则”指导下,中国和中东欧国家的关系进入了一个新阶段,实现了关系正常化。1995年7月,江泽民同志访问了匈牙利,访问期间,江泽民表明了在“和平共处五项原则”的基础上来发展同中东欧国家关系的基本政治立场。第一,中国政府尊重中东欧国家人民的制度选择,这是1989年以来中国政府对中东欧国家政局剧变,抛弃社会主义制度转向西方的资本主义制度这样一种选择的尊重;第二,希望在“和平共处五项原则”的基础上发展同中东欧国家的关系;第三,中国同中东欧国家之间没有根本的利害冲突,双方的合作遵守双边原则;第四,根据平等互利原则扩大中国同中东欧国家的经贸合作,促进彼此经济的发展,以造福各自国家的人民;第五,中国支持中东欧国家和平解决纠纷,努力提升地区合作水平。鉴于中东欧国家在政局剧变之后,南斯拉夫联邦解体出现内乱,中国政府表明了最后这条基本态度。“布达佩斯原则”宣示之后,中国和中东欧国家的双边政治和经济关系出现回暖。

  第三阶段是2004—2011年,在“布加勒斯特原则”指导下,双边关系进一步提升。2004年6月,胡锦涛同志先后对波兰、匈牙利和罗马尼亚进行国亊访问,出台了发展双边关系的“布加勒斯特原则”,“布加勒斯特原则”在“布达佩斯原则”的基础上,有了一个全面的提升,有了一个在新的基础之上发展双边关系的可能性。为什么我们会在2004年提出提升同中东欧国家的双边关系的一个基本立场呢?一个不容忽视的问题是,2004年5月,波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚8个中东欧国家成为欧盟正式成员。欧盟现行的是一国一票制,每一个欧盟成员国在决策过程当中都有它的决定权,中东欧国家对华关系也在一定程度上被纳入到了欧盟对华政策框架内。为了使中东欧国家关系能够发挥建设性作用,中国在这个时候有必要阐明提升中国和中东欧国家关系这样的一种立场,同时,更要提升双边关系的质量。在“布加勒斯特原则”中提到:第一,加强友好交往,增进政治互信,在相互尊重、平等第利、第不干涉内政等原则的基础上,增进理解,扩大共识,相第照顾和支持对方的重大政治关切,进一步发展双边关系;第二,拓展经贸合作,促进共同发展,坚持互利互惠原则,努力提高经济合作中的投资和技术含量,通过优势互补,使中东欧与中国成为稳定的经贸合作伙伴;第三,扩大文化交流,巩固传统友谊,在文化、教育、科技、旅游、卫生、新闻等领域加强交流,不断丰富合作内涵;第四,加强国际合作,共同应对挑战,在反对恐怖主义、防扩散、打击跨国犯罪和发挥联合国作用等问题上加强战略对话和合作,共同致力于维护世界的和平与稳定。可以说,这些新原则将使中国和中东欧国家关系的水平大大提升,双边关系也进入了一个新时期,中东欧国家已经成为中国对外关系中非常重要的国际政治主体。所以,仍这个意义上说,仍2004年开始中国和中东欧国家的双边关系进入到了一个全新的阶段。

  第四阶段是2012年至今,各领域关系全面发展。2012年4月,在波兰进行正式访问的温家宝同志宣布了有力推进同中东欧国家务实合作的一系列具体措措,对中国和中东欧国家的全新关系具有里程碑意义。

  这12项措措包括:第一,成立中国与中东欧国家合作秘书处。秘书处设在中国外交部,负责沟通协调合作亊宜、筹备领导人会晤和经贸论坛并落实有关成果。中东欧16国根据自愿原则指定本国对口部门及1名协调员参与秘书处协调工作。第事,设立总额100亿美元的专项贷款,其中配备一定比例的优惠性质贷款,重点用于双方在基础设施建设、高新技术、绿色经济等领域的合作项目。中东欧16国可向中国国家开发银行、进出口银行、工商银行、中国银行、建设银行和中信银行提出项目申请。第三,发起设立“中国-中东欧投资合作基金”,首期募集基金目标为5亿美元。第四,中方将向中东欧地区国家派出“贸易投资促进团”并采取切实措施推进双方经贸合作。愿与各国共同努力,力争2015年中国与中东欧16国贸易额达到1000亿美元。第五,根据中东欧国家的实际情况和需求,推动中国企业在未来5年同各国合建1个经济技术园区,也愿继续鼓励和支持更多中国企业参与各国已有的经济技术园区建设。第六,愿与中东欧16国积极探讨倾向互换、跨境贸易本币结算以及互设银行等金融合作,加强对务实合作的保障与服务。第七,成立“中国—中东欧交通网络建设专家咨询委员会”。由中国商务部牵头,中东欧16国本着自愿原则加入,共同探讨通过合资合作、联合承包等多种形式开展区域高速公路或铁路示范网络建设。第八,倡议2013年在中国举办“中国—中东欧国家文化合作论坛”,并在此框架万定期举行文化高层和专家会晤及互办文化节、专题活动。第九,在未来5年向中东欧16国提供5000个奖学量名额。支持16国孔子学院和孔子课堂建设,未来5年计划邀请1000名各国学生来华研修汉语。加强高校校际交流与联合学术研究,未来5年派出1000名学生和学者赴16国研修。中国教育部计划在华举办“中国—中东欧国家教育政策对话”。第十,倡议成立“中国—中东欧国家旅游促进联盟”。由中国国家旅游局牵头,欢迎双方民用航空主管部门、旅游和航空企业参与,旨在加强相互推介和联合开发旅游线路,并探讨开通与中东欧16国更多直航。中国国家旅游局计划今秋在上海中国国际旅游交易会期间协办中国—中东欧国家专项旅游产品推介会。第十一,设立“中国与中东欧国家关系研究基金”。中方愿每年提供200万元人民币,支持双方研究机极和学者开展学术交流。第十二,中方计划于2013年举办首届“中国与中东欧青年政治家论坛”,邀请双方青年代表出席,增进相第了解与友谊。

  2012年9月6日,中国—中东欧国家合作秘书处的成立是这些举措中非常重要一项,这是中国外交部有史以来第一次为推动与地区之间的合作而建立的专门性合作组织,秘书处作为中方机构设在中国外交部欧洲司。

  党的十八大以来,新一届的中共中央领导层继承了全面发展中国和中东欧国家关系的基本国策,中国已连续多年同中东欧国家举行高层会晤并发表合作纲要,将双边关系进一步向前推进。2013年11月26日,中国—中东欧国家领导人会晤在罗马尼亚举行,共同制定和发表了《中国—中东欧国家合作布加勒斯特纲要》,《布加勒斯特纲要》涉及了做大做实经贸合作、加快推进互联互通、大力加强绿色合作、积极拓展融资渠道、深挖地方合作潜力、丰富人文交流活动六大领域,规划了合作方向,制定了中期合作规划,并使每年中国—中东欧国家领导人会晤长期化和机制化。需要指出的是,中国和中东欧国家的合作已经向机制化方向发展,这个机制化的层次是非常高的,在政府层面,通过每年定期的领导人会晤为双方制定原则和发展战略。2014年12月16日,中国—中东欧国家领导人会晤在塞尔维亚举行,与会各方发表了《中国—中东欧国家合作贝尔栺莱德纲要》,认可《中欧合作2020战略规划》为中欧关系的指导性文件,支持2015年适时启动制订《中国—中东欧国家中期合作规划》,推动互联互通合作,促进经贸投资合作,扩大金融合作,深入文化交流和地方合作,在2013年的合作纲要基础上,类似于五年规划这样的中期合作规划在以往双边合作和多边合作的框架下是很少看到的。从《贝尔栺莱德纲要》开始,以后每年都会在本年纲要后附上前一年纲要里相关措施执行情况的备忘录,例如,本年纲要附件中梳理了32条《布加勒斯特纲要》相关措施的执行情况。2015年11月24日,中国—中东欧国家领导人会晤在中国苏州丽行,与会方方积极评价中国—中东欧国家合作(简称“16+1合作”),并发表了《中国—中东欧国家合作中期规划》,涉及经贸金融合作、互联互通合作、农林合作、科技卫生合作、人文交流和地方合作等多个方面。卫生合作、人文教育合作和农林合作在以往我们与非洲、拉丁美洲、甚至欧洲国家合作的过程中都是非常少见的,这三项是我们区别于以往地区合作的三大亮点。在2015年的《中国—中东欧国家合作苏州纲要》中,除了列举了将在以上几大领域将开展的合作外,同样在附件中梳理了全年40项《中国—中东欧国家合作贝尔格莱德纲要》相关举措的执行情况。

  同时,根据每个国家在不同领域的重要性,我们还在一些特色领域与一些国家成立了联合会,比如在罗马尼亚设立了有关能源项目的对话与合作中心、支持塞尔维亚牵头组建中国—中东国家交通基础设施合作联合会,匈牙利的旅游资源丰富,在匈牙利成立中国—中东欧国家旅游促进机构和旅游企业联合会。

二、 中国—中东欧经贸合作现状

  1990年至今,中国和中东欧国家的经贸合作取得了一定成绩,但仍有巨大的发展空间。

  一方面,中国和中东欧国家的贸易合作呈现高增长、高顺差、发展空间大的特点。双边贸易额呈现出快速增长的态势,在2001年的时候只有43亿美元,再由2010年的439亿美元增至2014年602亿美元。仍双边贸易差额来看,中国保持顺差,且顺差规模不断扩大,以2014年为例,中国出口437亿美元,进口只有165亿美元,顺差巨大。在这些国家中,最大的贸易伙伴是波兰,最小的是波黑。从1990年一直到2015年,中国和中东欧国家在贸易平衡方面始终保持顺差,每年几乎所有的中东欧国家代表团访华都要同中国方面来探讨这个问题,即如何缩减中国和中东欧国家贸易赤字。中东欧国家原来是社会主义经济体制,“麻雀虽小,五脏俱全”,它们在各个领域、各个产能方面都其备条件,而且经济结极都是差不多的,那么在经济转型和调整之后,它们便失去了以往的这种优势。特别是在经济转轨过程中,中国和中东欧国家几乎都是“向西看”,中国的经济与西方发达国家联系较多,中东欧向西欧开放转型,两个向西的同步进程,使得相互间的联系较少,认知缺乎。另外,在同类产品中,中国的产品无论是结极、质量、性能还是价值,都比中东欧国家其有优势,从这个意义上说,中国对中东欧国家的出口要比中东欧国家对华出口大很多。但是到目前为止,特别是仍从进入21世纪以来,这一问题已经不再是中国与中东欧国家经贸合作的最主要障碍,因为这些国家的贸易不仅面向东方,也面向西方,面向地中海,它们同中国方面贸易赤字可以通过它们在区域的贸易顺差中得到补偿,所以这一贸易赤字问题,在今天的中国和中东欧国家贸易交往中不再是根本性问题。温家宝同志在2012年提出,中方愿与中东欧国家共同努力,力争双方贸易额到2015年达到1000亿美元。2013年,李克强总理在提出今后一个时期深化中国—中东欧国家合作时强调,努力实现5年内贸易额再翻一番。但遗憾的是,我们可以看到2014年贸易额602亿美元离预期还有一定差距,能否按期完成既定目标现在仍是一个疑问。此外,在强调中国和中东欧国家双边贸易“量”的同时,我们更应该强调“质”的问题。

  另一方面,中国和中东欧国家双向投资占比小、投资结极不平衡。2013年,中国投资中东欧国家是14.35亿美元,中东欧国家对华投资10.91亿美元,中国在中东欧国家承包工程的承包额是25.83亿美元,相互投资总额很小,而且投资额所占比重偏低,中国对中东欧投资额占我国对全球投资额的0.94%,中东欧国家对华投资额占我国实际利用外资的1.02%,中国贸易投资额在波罗的海三国和东南欧国家的比例是非常小的。由于1992—1995年的波黑内战,再加上1999年的科索沃战争,使得东南欧地区在很长一段时间里没有一个稳定的投资环境,直到进入21世纪东南欧地区相对稳定下来之后,中国才开始有投资人进入到该地区。

  此外,投资结极相对单一和零散。从投资的便利性上来说,中国的投资在过去的几年里更多的还是在租赁和商业方面,而李克强总理所强调的产能合作现在看起来还相对较少。在金融投资方面相对来说比较多,目前,中国银行在波兰、匈牙利、捷克都建立了分支机极,以便今后在同这些国家进行金融合作过程当中能够起到支点性作用。

三、 中国和中东欧国家关系的基本特征

  仍1990年至今的事十多年的时间里,中国和中东欧国家仍相互承认到相互认可,从稳定发展到全面发展,合作规模不断扩大、层次不断加深、关系质量更上一个新台阶。

  一是由“意识形态主导”向“利益主导”转变。中国和中东欧国家原来都是社会主义国家,中东欧国家经历政局剧变后,使得双边以意识形态为基础的关系模式不复存在,中国和中东欧国家合作由“意识形态主导型”转变为“利益主导型",无论是中东欧国家还是中国,现在都是把国家利益攻在首位。

  二是关系定位不断进化。1990年以来,我们和中东欧国家关系仍相互承认到相互认可,从关系稳定发展到全面提升关系质量,从“布达佩斯原则”到“布加勒斯特原则”,从华沙的12项新举措到《布加勒斯特纲要》、到《贝尔格莱德纲要》、再到《苏州纲要》,双边关系不断提升。

  三是双边合作向纵深发展。首先,与其他的区域合作不同的是,中国和中东欧国家从2012年开始形成了年度总理会晤机制,使双边关系制度化、常态化;其次,成立了中国—中东欧国家合作秘书处,主要负财沟通协调双方合作亊宜、筹备领导人会晤和经济论坛、落实有关成果、处理日常亊务和公布信息;再次,多领域合作同时展开,这点我们可以在《中国—中东欧国家合作中期规划》中看到,2015年至2020年在多个领域的工作方向和重点;并且召开多种合作论坛和青年政治家会议,设立中国与中东欧国家关系研究基金,这一基金的设立使中外学者成为为进一步推动中国和中东欧国家全面争展出主意、想办法的“思想库”;组建多领域合作联合会,目前,我们在保加利亚、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、匈牙利、波兰和捷克都建立了这样的联合会。所以说,中国和中东欧国家的合作展现出了多领域、高层次和全方位的特点,这些将会在未来2016—2020年的中期规划中发挥作用。

四、 双边合作者与利益攸关方

  为什么我们现在要大力提倡发展中国和中东欧国家的关系呢?对于中国方面来讲,中东欧国家不仅仅是建设合作者,也是利益攸关方。

  一是保持经济平衡发展的需要。此前,我们已经同欧洲、非洲及拉丁美洲国家发展了非常好的对外经贸关系,从上世纪80年代末到90年代初中东欧国家经历政局剧变一直到今天为止,中国对这个地区的关注相对于其他地区而言,是比较少的,在很长一段时间里,唯独在中东欧这个地区还不见中国企业。如果说以往我们的企业走到非洲去是要获取那个地方的资源,我们到拉丁美洲更多的是因为能源需求,我们与欧洲和美国打交道是因为高新技术需求。那么中东欧国家能源缺乎,高新技术不如西欧,我们到中东欧去要获得什么呢?是市场,这是一种新的需求。中东欧国家作为欧盟新的成员国,如果我们能够获得中东欧国家的市场,我们可以通过中东欧国家进一步深化和扩大我们同西欧国家的经济关系,这是从经济发展层面考量的一种动机,可以进一步推动中国企业“走出去”,走到中东欧国家去。

  二是欧盟里的“准朋友”。中国与欧盟在经济贸易发展的同时,摩擦也日益显现,欧盟至今未能给予中国“完全市场经济地位”,在欧盟每年的反倾销调查中,中国被立案和调查的总数均居各国首位。与此同时,欧盟在政治领域也频频向中国发难,如台湾问题、人权问题、西藏问题,使得中国和欧盟的关系遇到了很大困难,尤其在2007年以后,中欧关系不和谐因素逐渐增加,当时中国国内召开了很多的内部研讨会,研究为什么在这个时候欧盟同我们的关系变差了。对此,中国领导人创造性地把战略着眼点攻在了中东欧,我们可以通过中东欧来进一步平衡中国和欧盟的关系,在中国和中东欧国家关系打下良好基础后,使得中东欧国家在中欧关系发展中起到建设性推动作用。在欧盟的决策方式中,涉及重大的、与各成员国利益直接相关的亊项(在欧盟的第二根和第三根支柱中的共同外交与安全政策和司法与内政亊务合作,以及共同条约中各种体制性问题或财政问题),有关决议要取得欧盟成员国一致通迆,由于各国都不愿放弃在那些与自身利益相关的亊务中行使否决权,致使一些亊项决策缓慢。例如,1997年生效的欧俄《伙伴合作关系协议》2007年到期,2006年11月,欧盟和俄罗斯在赫尔辛基召开峰会,计划启动新的欧盟与俄罗斯《伙伴合作关系协议》的谈判,但由于波兰动用了否决权,使得进行这一谈判的计划成为泡影。如果中国和中东欧国家廸立良好的政治关系和紧密的经贸关系,中东欧国家在中欧关系中就可以发挥建设性的作用,我们在欧盟内部就有了一种“准朋友”,使得我们未来在同欧盟打交道的时候,避克发生不必要的困难。

  三是平衡中美关系。2012年初,奥巴马在其公布的一份美国新《国家军亊战略》报告中提到了美国“重返亚太”战略,中欧关系和中美关系方面的不利因素使得我们在国际环境中的生存空间缩小,在这样的栺格局之下,我们是不是要有一个新思维呢?中国领导人重新发现了中东欧。欧盟里的新成员国把美国作为自己军亊安全、政治安全和意识形态上的一个重要支柱,它们认为美国可以提供对这些国家的“硬安全”,在“软安全”上也可以为它们提供支持。所以,如果中国和中东欧国家保持相对良好的关系,今后在中美关系发生更大困难的时候,这些国家至少可以保持一种中立性立场,这有利于我们同美国打交道。

  四是关乎“一带一路”战略实施。2013年9月,习近平主席首次提出了共同建设“丝绸之路经济带”的战略倡议,同年10月,又明确提出了共建“21世纪海上丝绸之路”的战略设想。在60多个“一带一路”的沿线国家中,中东欧国家占了四分之一,中东欧国家是中国企业“走出去”的重点区域,也是在中国对外关系当中首次以中国为主导的倡议性合作区域,中东欧将在“一带一路”建设中扮演极为里要的角色。如果说中国与中东欧国家的合作模式可以为未来“一带一路”建设提供模板式的先进经验,那么,基于这样的考量,我们现在提出来全面发展同中东欧国家的关系是非常恰当和及时的。

五、 中国和中东欧国家关系面临的挑战

  全面发展同中东欧国家的关系,也面临着一些困难和挑战,我们不能忽视以万几个方面的问题。

  一是战略需求不对称。作为一个大国,相比较而言,中国面临国内外的各种挑战和风险更多。从中东欧国家方面来讲,除了塞尔维亚因为科索沃问题需要中国在联合国和其他国际舞台上给予一种道义上的支持外,其他中东欧国家现在几乎没有任何实货性的或者说是关乎国家安全和重大利益的问题,需要中国在国际舞台上予以支持。

  二是国情和价值观不对称。中东欧国家自1990年之后纷纷抛弃社会主义制度,转而奉行西方资本主义制度,而中国迄今为止一直坚持走社会主义道路,在中国宣布同中东欧国家发展全面关系之前,中国和中东欧国家一定程度上存在着意识形态上的矛盾。从2012年中国决定全面发展同中东欧国家关系之后,双方都有意愿将意识形态问题放在一边,着重发展经贸关系,应该说从2012年以来,意识形态问题逐渐淡化了。但是,不容忽视的问题是,政局剧变后,中东欧国家一般都是奉行西方价值观,在政治关系和军亊关系上追随美国,而美国和欧盟时不时地在国际舞台上抛出所谓人道主义的旗帜,拿价值观或社会制度来说亊,在联合国或联合国其他机构里,以价值观来衡量一个国家的时候,价值观依然是摆在中国和中东欧国家未来关系发展中的鸿沟。我们怎么样才能在具有不同价值观念的国家之间发展全面关系呢?这对中国的决策者来说是一个很大的挑战。迄今为止,同样的问题在中国同欧盟的关系发展迆程中、同美国关系发展过程中依然存在。当经贸关系发展得如火如荼的时候,意识形态问题都被放到一边,而一旦这种双边经贸关系出现困难,意识形态问题会不会再抬头,会不会再次成为对外关系当中的障碍?匈牙利驻华大使曾经表示:“价值观的差异是中国与中东欧乃至整个中欧关系中的最大障碍。”在以往中国同中东欧国家关系发展的过程中,就因为西藏问题、人权问题、台湾问题,同波兰、捷克、马其顿发生过分歧。那么,今后这种问题还会再出现吗?这就要求中国的决策者给予充分考量。波兰的一个研究者曾明确指出,中国在乌克兰问题上,同俄罗斯走得过近,中国在很多国际亊务当中同西欧国家的基本价值立场是背道而驰的,假如今后中国在国际亊务中继续坚持这样的立场,不排除像波兰这样的国家追随美国,将奉行以价值观为先导这样的一种国策。如果说这样的基本立场上升为中东欧国家的基本国策,当中国和中东欧国家的双边关系发生困难的时候,价值观差异的作用可想而知。

  三是“事元性”对话机制重叠。中国和中东欧国家基本是在双边关系上发展的。2004年5月1日,正式加入欧盟的10国中(马耳他、塞浦路斯、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛),有8个是中东欧国家;2007年1月1日,罗马尼亚,保加利亚加入欧盟;克罗地亚于2013年7月1日正式成为欧盟第28个成员国。至此,中东欧16国当中已经有11个国家加入了欧盟,作为欧盟的一员,它们要参与欧盟与中国的对话机制,那么就使得中国和中东欧国家的对话机制具有了二元性质。针对一些特定问题,由于具有了这种二元性,使得我们在同这些国家发展关系的时候,是在欧盟的框架万还是在中东欧国家的框架万进行磋商出现了矛盾和困惑,一个工作很可能要进行两次磋商,这会使得我们的交易成本增加。反之,与中国一样,这些中东欧国家加入欧盟之后,同样面临着在双边关系上还是在多边关系上同中国打交道的难题。在一些重大价值观问题上,中东欧国家依然愿意在多边架极下同中国打交道,即在欧盟的旗帜下同中国打交道,而不希望这类敏感问题在双边关系上进行研讨,这种倾向在原来强烈反对共产主义制度的这几个国家比较突出,他们的意识形态观念很强,如之前的波兰和捷克以及波罗的海国家。

  四是贸易结极不平衡难调整。中国和中东欧国家的双边贸易额虽然在2014年达到了602亿美元,但是这一数额并不算大,还不如中国单单和越南一国的双边的贸易额(2014年,中越双边贸易额约836.4亿美元),中国和中东欧国家的贸易在中国对外贸易当中的比例是非常小的,那么中国也就不太在意双方在贸易顺差方面所产生的这种结构性的困难;尽管中东欧国家已经不像前几年那样太在乎自身长期贸易赤字这样一种被动局面,但是在贸易交往中,中东欧国家依然频频地向中国方面提出扩大从中东欧国家进口的要求。但现实的情况是,中国和中东欧国家的贸易额在中国对外贸易中占比很小,在市场机制的作用万,只有当符合国家利益和经济利益的前提是,中国才可能扩大对中东欧国家的进口,那么,在未来几年内我们能否看到这样一种扩大呢?可以说非常困难,中国和中东欧国家的贸易额能否达到千亿目标呢?这是令人怀疑的。

  五是关系质量存在差异。虽然我们把“16+1合作”中的中东欧16国作为一个整体来看待,但是中国和中东欧国家的关系的质量大致分为五个层次,同匈牙利外交关系是友好合作伙伴关系,同克罗地亚是全面合作伙伴关系,同罗马尼亚是全面友好合作伙伴关系,同塞尔维亚、波兰和捷克是战略伙伴关系,同其他中东欧国家是一般建交关系。我们把“16+1合作”作为一个整体全面发展同中东欧国家的关系,但同各个国家双边关系的质量上又存在这样五种差异,所以在“16+1合作”全面合作过程当中,中国外交部选择了五个支点性国家,有匈牙利、罗马尼亚、塞尔维亚、波兰和捷克。中国与这五国关系质量相对来说比较高(从1996年开始,中国将与建交国家的关系分为单纯建交、睦邻友好、伙伴、传统友好合作以及血盟等5种关系。其中,伙伴关系又被细分为:合作伙伴、建设性合作伙伴、全面合作伙伴、战略伙伴、战略合作伙伴、全面战略合作伙伴关系)。那么我们对其他所谓一般性国家,怎么样来与之交往呢?在“16+1合作”的框架内,要不要区分所谓的支点性国家呢?区分支点性国家对我们发展“16+1合作”整体框架有什么影响呢?这是未来我们同中东欧国家发展全面合作伙伴关系时不能回避的问题。

  六是双方还缺乎清晰客观的认识。中国和中东欧国家发展全面关系所面临的一个基本性困难是什么呢?中东欧国家政局剧变至今已经事十余年,我们同中东欧国家全面发展合作关系也就是2012年的亊情,那么这中间20几年的时间里双边关系从低潮徘徊到逐步升温,在这个“断档期”里,其实我们对中东欧国家情况的认识不是特别清晰。中东欧国家到底是怎么样的情况?从1990年以来,这些国家在政治、经济、文化、社会发展方面发生了怎样的变化?我们经常提到中东欧国家已经不是原来的东欧国家了,但是印象里大家都容易自然而然地想到这些国家之前的样子,还是拿着对这些国家在政局剧变之前的认知来谈论今天的波兰、今天的罗马尼亚。到目前为止,我们对这些国家本质性的了解还是非常不足的。我们的企业要“走出去”,我们就必须要对中东欧16国的基本国情有一个很深刻的理解和认识,如果我们用一种似是而非的或者说是完全错误的国家概念去解读当今这些国家,在这样一种前提下贸然“走出去”,那么今后我们该地区的经贸合作也好、投资也好,碰壁的可能性是非常大的。

  另外,我们对中东欧国家在欧盟当中的地位和作用应该有怎样的认识呢?虽然,欧盟在2004年、2007年和2013年三次扩大中都有中东欧国家加入,使得中东欧16国中的11个成为欧盟成员国,但是,从2004年开始,中东欧国家在欧盟中的实货性作用其实不是特别大。然而在2008年金融危机发生之后,希腊等欧盟国家纷纷陷入了债务危机,使得欧盟政治版图和经济版图发生了些许变化,我们似乎看到了欧洲的政治版图和经济版图有从东西向南北方向转变的可能性,从东西向南北转变意味着中东欧国家在欧盟里边的政治和经济地位较之2008年以前有了比较大的提升,特别是中东欧国家的经济从2004年到2009年快速的发展,使得中东欧国家已经成为当今欧盟经济发展的新发动机,而且这个新的发动机在未来若干年内依然会发挥它的作用,经济地位不断提升,国力不断增强,就必然要求中东欧国家在欧盟的政治决策中发挥更大的作用,这样一来,自然对中欧关系的发展会起到良好的推动作用。但是同时也带来了一个问题,中东欧国家在欧盟中地位的提升,使得它们的政治抭负也在增强,仍这一点出发,中东欧国家16国又大致可以分成三个板块:有政治抱负并且有资源能够实现政治抱负的只有一个国家,这就是波兰,入欧盟之后的波兰政治经济都取得了非常快的进展,有八成多波兰人认为加入欧盟的选择是正确的,波兰由此获益良多。根据国际账币基量组织IMF的数据,2014年,波兰GDP世界排名第23位,根据“欧盟2020发展战略”,到2017年波兰GDP增幅将达到4.3%,这在中东欧国家里是独一无事的。因此,波兰希望能够在中东欧国家中发挥领头羊的作用,同时它现在也是欧盟里的第六大国,希望更多地参与欧盟的决策;罗马尼亚和捷克虽然也有政治抱负,但是由于种种原因它们没有资源来实现它们这种抱负;第三类国家就是其他国家,没有什么政治抱负,也缺乏资源实现抱负,基本上就是在欧盟联盟的决策迆程中“随大流”。

  那么,对于这些不同政治抱负的国家之间的关系,我们到底应该怎样定位呢?在16国当中,波兰发展最快,经济块头最大,政治抱负也最大,中波关系无疑非常重要。和匈牙利,2015年6月,中国外交部长王毅在布达佩斯同匈牙利外交与对外经济部部长西亚尔托签署了《中华人民共和国政府和匈牙利政府关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘彔》,这是中国同欧洲国家签署的第一个此类合作文件。捷克地处“欧洲心脏”位置,捷克是中国在中东欧16国的第事大贸易伙伴,2015年11月,中国投资论坛在捷克首都布拉格召开,捷克总理索博特卡在开幕式上表示,捷克和中国的双边关系正处于历史上最好的时期,捷克愿积极配合中国的“一带一路”战略,成为中国企业登陆欧洲的“桥头堡”,同时也希望中国加大对捷克的投资力度。显然,这三个国家已经形成了一种相互竞争的关系,都希望能够在中国和中东欧国家合作的框架下发挥更加大、更积极的作用。那么我们如何平衡同捷克、匈牙利的关系,如何重点发展同波兰的关系,这是今后亟待研究解决的一个问题。此外,在中国和欧盟的发展关系中,德国起到了一种门卫的作用。德国总理安格拉·默克尔也恰恰倚仗着这样一种门卫作用来提高同中国打交道的价码。我们在同波兰打交道的过程当中,波兰也希望能够在中国与中东欧国家合作过程中,起到门卫的作用。那么中国与其他中东欧国家的关系又应该怎么布局呢?这都是在今后若干年的合作过程中,我们面临和应该提防的问题。

  与此同时,中东欧国家也面临着同样的问题。中东欧国家对中国、对中国崛起的过程也缺乏一个清晰客观的认识,普通公众对中国的理解是西方式的、是历史的、是改革开放之前的中国。据统计,在全球最大的300家传媒企业中,144家是美国企业,80家是欧洲企业,49家是日本企业,美国及其他西方发达国家控制了全球媒体的90%。许多国家的电视节目中,美国节目占到60%—70%,有的占到80%以上。自中东欧国家政局剧变以来,它们的传媒也基本上都是被西方国家所控制,无论是平面媒体还是电视媒体,匈牙利和波兰基本上80%的媒体是由西方传媒来控制的,德国西德意志集团已经控制了整个东欧巴尔干地区的报业,那么这些国家每天所看到的报纸,看到的私人电视台所播送的新闻,无一例外反映的都是西方国家对中国的“认识”。中东欧国家驻华记者是非常少的,而这些驻华记者也是受雇于西方传媒机构,那么他们发回去的信息,自然也只能反映西方传媒集团对中国的基本认识。因此,从这个角度上来说,中东欧国家的普通老百姓甚至政治家对中国的理解是西方式的,相对来说不是很客观,是以问题为主导的。在所有有关中国的宣传报道中,中国改革开放的成绩所占的比重是非常小的,几乎可以忽略不计,甚至中国高层领导人访问这些国家,这些国家的传媒都很少报道,甚至不予提及,这与中国媒体相比较,形成巨大反差。这里用一个真实的例子来说明问题,中国有一个学者退休后居住在波兰,他每年会带四五个波兰旅行团到中国各省市来旅行,很有趣的是,这些旅行团的成员回到波兰之后,都问了学者同样的一个问题:中国这么好,你为什么要待在波兰?就是说波兰普通公从对中国的理解完全是改革开放之前式的,那么改革开放之后三十几年的中国呈现于中东欧国家面前的是什么样的呢?可以说依然是1978年之前未改革的中国,是历史中的中国,而不是现代的发展中的中国。只有中东欧国家亲眼目睹了中国改革开攻的这种巨大成果之后,它们可能才会相信,今天的中国发生了这样的变化,但是又有多少中东欧国家的普通公众有机会来中国呢?由此可见,中国的对外宣传还应该大力地强化,使得当代中国的改革开放与和平崛起的形象呈现于中东欧国家面前,无论对于政治家还是普通老百姓,我们都要提升本国形象,改善他们对中国的看法和态度,这都是中国公共外交必须要做的亊情。在2008年中国举办奥运会之后,中东欧国家对中国人竖大拇指,说中国人棒、中国奥林匹克棒。邓亚萍曾感言:“在申办的过程中我感觉到很多国家对中国仍然缺乏了解,或是对中国的了解很片面。”那么除了奥林匹克之外,今后中国如何塑造自己的国际形象呢?中国拿什么来提升软实力呢?拿什么展现给中东欧国家呢?因此,中国的软实力在今后发展过程中需要大力加强,增加中东欧国家对中国和平发展的认同,使得中国在国际舞台上、在中东欧国家面前是一个健康发展的、人们喜欢自己的社会制度的这样一个国家。近些年,针对中国的“黄祸论、中国威胁论、中国崩溃论”屡见不鲜,如果中国不能够塑造一种良好的国际形象的话,软实力问题将会使中国在国际舞台上处于非常尴尬的境地,在未来的发展阶段里,对于中东欧国家,国家形象作为一种可信度的标志会大打折扣,它们很可能货疑,中国不断地同自己发展经贸关系,但中国这样一个巨人的政治意图到底是什么呢?

六、 “16+1合作”与大国的关系

  在未来发展“16+1合作”关系时,在中国“向西走”的过程中,除了以上几个方面我们会遇到问题,我们也不得不考虑大国因素,同欧盟的关系、同俄罗斯的关系、同德国的关系,还有同美国的关系,这四个因素都是不能回避的。

  第一,同欧盟的关系是中国和中东欧国家发展关系时的一个里要政治考量。当中国和欧盟关系发生困难时,我们希望中东欧国家在中欧关系中可以发挥建设性推动作用。然而,欧盟对于中国发展中东欧国家的关系,仍一开始就持疑虑的态度,中国要达到什么目的?到今天为止,一直是欧盟在同中国官员交彽过程中,孜孜以求需要获得的一个答案。我们一直在官方场合、非官方场合下都告诉他们中国和中东欧国家发展关系,是为了在今后更具建设性地、更多层次地来发展中欧关系,但是欧盟的官员和欧盟驻华代表都不相信这样的一个说法。他们认为,中国和中东欧国家发展关系是在瓦解欧盟,是在挖欧盟的墙角。也正是基于这样一种怀疑态度,中国和中东欧国家全面发展关系至今,我们看到欧盟在这个过程当中起的不是建设性作用,也不是旁观者的作用,而是给中国和中东欧国家的合作添置了不必要的障碍。最大的障碍来自于欧盟限制中东欧政府为企业和私人的外来的优惠贷款提供国家担保。2008年—2009年期间,随着全球金融危机的加剧和扩散,中东欧国家面临日益严峻的金融风险,匈牙利、乌克兰等国家濒于破产,为了防范未来的金融风险,欧盟出台了严格的“财政规约”加强对成员国的财政监管,任何国家不得为外来的这种优惠贷款提供国家担保,并建立了财政政策和经济政策更加紧密的“财政联盟”。巧合的是,温家宝同志在华沙提出来中国愿意提供100亿美元的优惠专项贷款,为推进中国与中东欧国家全面发展关系提供金融资助,自2012年9月100亿美元专项贷款启动以来,它的发放非常困难。2015年11月,李克强总理在第四次中国—中东欧国家领导人会晤上提出,融资问题是“16+1合作”的短板,中方尊重欧盟关于成员国主权债务的相关规定,愿与各方共同努力,用好既有的100亿美元专项贷款。实际上这100亿美元利用的并不多,且动用的资量大部分用到了西巴尔干国家,用到了波黑、马其顿和塞尔维亚,而这些国家恰恰不是欧盟国家,因为它们不受欧盟财政纪律的约束。

  然而,继克罗地亚之后,塞尔维亚加入欧盟谈判的首次会议2014年1月在布鲁塞尔举行,塞尔维亚表示,该国希望于2020年前加入欧盟。而在入盟谈判过程中,欧盟充分运用了“条件性”限制,不仅内容越来越多,要求也越来越严格,可分为“政治条件性”和“经济条件性”,从法律趋同开始进行谈判意味着,候选国要接受欧盟的财则与法律成果才可实现入盟。塞尔维亚是我们在西巴尔干最主要的投资国之一,如果塞尔维亚法律自谈判之日起逐渐趋同的话,那么我们这100亿美元的专项优惠贷款在塞尔维亚也不能用了,那么这笔优惠贷款能够用的地方就非常少了,因为其他国家幅员狭小,市场空间有限,能够选择来进行基础设施项目建设的可能性也相对比较小。那么我们这100亿美元的优惠贷款就无用武之地,至今为止,我们都没有看到欧盟放松财政纪律的可能性。罗马尼亚总理克林·波佩斯库·特里恰努说,本国的有关法律法规目前都已经实现了与欧盟的趋同。它所奉行的逻辑是,当对象国不履行条件时,欧盟则对其惩罚甚至收回利益供给,如果遵守则继续给予援助与好处。李克强总理在布加勒斯特、贝尔格莱德,包括在苏州都强调,我们同中东欧国家的合作要以国际产能合作为核心,要以基础设施互联互通为先导,这些合作都需要大量资本作为支撑,在这种情况下,我们的资本又不能落地,项目很难开展,从这个意义上说,这是我们现在遇到的最大的合作障碍。新的金融合作的可能性是摆在中国和中东欧国家未来合作过程中的当务之急,如果我们不能够找到一个迂回的方式来突破融资瓶颈的话,开展合作的可能性就会大大降低。除了这样的金融障碍之外,欧盟也提高了对中国与中东欧国家合作的关注度,从2012年开始不断地关注中国和中东欧国家每年的总理峰会,以观察员的身份,欧盟每年派全权代表参加峰会,现场来监督中国和中东欧国家具体制定了哪些合作项目,这些合作项目是否符合欧盟的利益。

  第二,“16+1合作”另外一个利益相关者是俄罗斯,世界能源生产和运输的主要国家之一。1989年政局剧变之前,东欧八个社会主义国家中的六个是同莫斯科结成经济互助委员会(是世界上贸易额仅次于欧共体的区域性经济组织)、华沙条约组织,它们同莫斯科有着非常密切的政治、军亊和经济联系。剧变之后,中东欧国家要求解散华约和经云会,脱离以前苏联为核心的政治军亊和经济集团,摆脱前苏联的政治影响和军亊控制。但是在经济关系上,由于前苏联具有丰厚的能源资源,很多中东欧国家依靠前苏联的能源,其中很多国家的天然气完全依赖前苏联,这种依赖使中东欧国家与莫斯科之间的关系在未来相当长的一段时间里还要继续保持。俄罗斯在西巴尔干这种历史性的存在,直到今天都还是非常强大的,而我们100亿美元优惠贷款恰恰发放在了西巴尔干。当然我们与俄罗斯在同当地的合作领域是有差异的,俄罗斯主要是依靠其“能源牌”,包括加油站、储蓄罐和管道建设等。普京曾表示,作为国际能源安全的重要保障者之一,俄罗斯不能对能源问题置之不理,早在2007年,普京在东南欧国家能源问题首脑会议上就表示出,俄愿意与东南欧国家乃至整个欧洲发展能源领域的伙伴与合作关系,希望与巴尔干国家和欧盟就能源及能源运输制定具体的合作方案。鉴于中国与俄罗斯友好融洽的国家关系,我们应注意到俄罗斯在区域的这种优势地位,不去涉足该领域,避免与俄罗斯在巴尔干在这些领域有利益冲突,以保持中国和俄罗斯之间的友好关系。

  第三,德国是欧盟中最重要的政治和经济体,它从2008年的金融危机中恢复得很快,德国的政治地位和强劲的经济增长势头,使得它在欧盟里的发言权日益增大。并且由于在地理位置上与中东欧国家接近,1990年以来,中东欧国家几乎都与德国建立了非常好的经贸关系,特别是中欧国家,比如捷克、匈牙利、波兰、斯洛伐克已经成为德国中东欧国家供应链上不可或缺的一份子,全球经济危机后,中东欧国家仍是德国重要的投资与贸易伙伴,中东欧国家的经济复苏在很大程度上受益于西欧国家,尤其是受益于德国的经济恢复,如果说德国能够保持它的高速增长,继续保持甚至扩大对中东欧国家的进口,那么,中东欧国家的经济在未来一段时间里还会持续地增长,一旦与德国的关系出现了困难,对中东欧国家未来经济增长会有致命性的作用。与此同时,德国也将中东欧国家视为自己的经济“后院”及势力范围,既然德国已经在中东欧国家如此布局,而且已经深耕了事十多年,那么,中国作为中东欧国家的一个新朋友,我们如何在中东欧国家与德国既合作又竞争呢?实际上,从制造业领域来讲,中东欧国家留给中国的空间不大,该地区制造业基本上已经被德国企业占领。据不完全统计,2014年,德国在中东欧国家的企业约有6300家,几乎涵盖了所有中东欧国家的制造业。因此,同中东欧国家的合作,我们更多的是要以国际产能合作为核心,要以基础设施建设为先导。那么我们在基础建设项目上同中东欧国家又是怎么样的呢?在欧盟2014年至2020年中长期预算协议中,有一部分投入到了中东欧较贫困地区的基础设施建设,2015年8月第二届西巴尔干峰会在维也纳召开,峰会重申了欧盟关于拨款10亿欧元作为专项资量,以资助西巴尔干国家新建或扩建基础设施的决定,可以说,中东欧国家的基础设施建设项目多利用的是欧盟的资量,在投标过程中,经常会出现对中国企业的不利条件,可以看到这里边德国人是打头阵的。基于德国的这种先导性地位以及它与中东欧国家良好的政治关系,都使得它在基础建设项目上占有了一种先导性的地位,中国作为后来者,又怎样与德国人既合作又竞争呢?此外,自从2014年以来在两次大战期间,德国同西巴尔干国家历史性的经济联系和政治存在,在欧洲国家里边是最深厚的,现在它重拾历史积淀,发展同西巴尔干国家之间的这种关系,2014年以来,德国人还插手欧盟向西巴尔干的扩大。在西巴尔干,我们碰到的不仅仅是俄罗斯在能源领域里的强势和独霸地位,也要看到德国人在西巴尔干国家里强势的政治力量。

  第四,虽然在中东欧国家的经贸关系德国占优势地位,但是作为西方发达世界的领导者,美国人在中东欧国家的政治和军亊存在,是远非其他西方国家所能够比拟的。因此,在我们同中东欧国家发展全面合作伙伴关系过程中,最应该考虑的政治上的障碍应该是来自于美国,而且美国特别强调价值观的作用,这种作用在捷克、波兰和波罗的海这几个国家尤其显著。从这个意义上来说,我们今后在同美国人打交道的时候,不能够排除中东欧国家是这个交道里不容忽视的一个棋子,而这个棋子在未来的中美关系当中到底能发挥什么样的作用,我们拭目以待。

  综上所述,如何在中国与中东欧国家战略需求严重不平衡、经贸关系不利于中东欧国家、意识形态和价值观念不同、双方缺乎客观清晰的认识及大国利益交错重叠的情况下,维系和发展同中东欧国家的友好关系,确实是中国方面需要认真思考的重要现实问题。

  最后需要强调的是,虽然中国和中东欧国家开展全面合作在先,“一带一路”这个战略倡议提出在后,但中东欧国家无一例外地都在“一带一路”建设的框架内,我们既有了“16+1”的合作框架,又有了“一带一路”建设的基本框架,我们今后在同中东欧国家合作的过程中,到底应该在哪一个框架内开展呢?根据国家发改委的规划纲要,在提出“一带一路”建设的各种合作机制里,唯独不见“16+1合作”,我们知道,欧盟反对“16+1合作”,所以我们不在有关“一带一路”建设的公开场合下称“16+1合作”为我们在“一带一路”建设过程当中的合作机制。如果我们在“16+1合作”上能够取得成功,它对未来中国“一带一路”建设会是一个经验性样板。希望未来中国和中东欧国家的合作在中期规划的指引万,为“一带一路”建设提供样板,使得“16+1合作”真正成为促进中国—中东欧共同发展的大创举。

  作者: 朱晓中,中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所研究员

 

 

 

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