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刁大明:奥巴马的外交决策小圈子

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 苏珊·赖斯

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 萨曼莎·鲍尔

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丹尼斯·麦克多诺

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 马克·利珀特

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 本·罗兹
 

  “东南亚国家不必在大国之间选择一方,特别是在美国和中国之间。”被视为奥巴马心腹和首席外交顾问的苏珊·赖斯,9月22日在华盛顿意有所指地称,中国的崛起和美国亚太再平衡应该成为本地区加大合作的机遇。此前,赖斯为奥巴马11月“重要里程碑”式访华行程而探路,分别在北京人民大会堂和八一大楼受到习近平、范长龙的友好接见。
  赖斯来华前后,另两位美国对外政策“操盘手”也在海外奔波:国务卿约翰·克里9月10日飞抵巴格达,而防长查克·哈格尔则在格鲁吉亚向俄罗斯隔空喊话。但与克里、哈格尔所扮演的执行角色不同,赖斯主要负责对外政策制定,甚至有研究称“奥巴马对华政策皆出自赖斯团队”。
  事实上,自第二任期以来,奥巴马外交决策的“内核小圈子”色彩浓厚。真正的决策者并非拜登、克里等人,而是那些围绕在奥巴马身边的党羽,其中以苏珊·赖斯(现任总统国家安全事务助理)、萨曼莎·鲍尔(美国常驻联合国代表)、丹尼斯·麦克多诺(白宫办公厅主任)、马克·利珀特(美国驻韩国大使)以及本·罗兹(分管战略传播的国家安全事务副助理)等人最为核心。

 

  亲历卢旺达的姐妹花

 

  “如果再面对那样的危机,我一定会做点什么,即便赴汤蹈火。”多年后,苏珊·赖斯(Susan Rice)还时常回忆起1994年在卢旺达亲历的种族灭绝惨剧。这位牛津大学国际关系学博士当时身为克林顿政府国安会分管非洲事务的助理,不到30岁的她时常难以招架残酷的政治现实。3年之后,赖斯母亲的密友马德琳·奥尔布赖特执掌美国国务院,并很快安排赖斯出任分管非洲事务的助理国务卿。其后赖斯直接处理了基地组织炸毁美驻肯尼亚和坦桑尼亚使馆等重大事件,积累了外交经验。
  与苏珊·赖斯调入国务院同年,萨曼莎·鲍尔(Samantha Power)告别了新闻界,进入哈佛大学攻读法律。其时的鲍尔只有27岁,但已为《美国新闻与世界报道》、《经济学人》等媒体工作4年,足迹遍布卢旺达、东帝汶、苏丹、科索沃、波黑等地。而几乎也是1994年关于卢旺达的报道,令鲍尔心有余悸。
  2001年共和党人小布什入主白宫,苏珊·赖斯走过旋转门、到布鲁金斯学会从事研究。这位曾被非洲裔国会领袖认为“主张同化的华府非裔精英”却日益展现出比传统民主党人更为极端的自由派倾向:她当然反对小布什的战争,但理由是战争这个概念从根本上就错了。
  赖斯在布鲁金斯供职的第二年,读到了一本令其眼前一亮的书,书名叫《来自地狱的难题:美国与种族灭绝的时代》,这正是已获得法学博士学位的鲍尔的第二本书。在书中,对克林顿政府在波黑和卢旺达事务上决策迟缓持极大怀疑的鲍尔,阐释了自己的人道主义干预理念,即所谓的“自由干预主义”,这与赖斯不谋而合。不过,相比之下,鲍尔更实际些,她虽也强烈反对反恐战争,但理由是这种单边行动毫无合法性,且无视国际社会推进伊拉克人权状况的努力。
  《来自地狱的难题》不仅为鲍尔带来普利策奖,还令其获得奥巴马青睐。2005年初,奥巴马当选国会参议员不久就拨通鲍尔的电话。很快,刚刚被《时代》评为全球百大影响力人物的鲍尔加入了当时还不那么出名的奥巴马团队。其后奥巴马关于达尔富尔问题的言论几乎全部出自鲍尔之手。
  2007年,总统大选隐形卡位战已硝烟弥漫,苏珊·赖斯放弃了希拉里·克林顿,转而支持气质相投的奥巴马。从辅选到执政,赖斯和鲍尔基本没有离开奥巴马外交团队,但因为被鲍尔称作“怪物”的希拉里的存在而无法尽情施展抱负。
  在奥巴马第二任期内,分别出任总统国家安全事务助理和驻联合国大使的两人显然成了奥巴马最为重要的谋臣。她们灌输给奥巴马的关于战争正当性的理念,成为美国外交政策的重要支柱。其具体内容,可参见奥巴马在接受诺贝尔和平奖时宣读的那篇出自鲍尔之笔的发言:“基于人道理由的武力是正当的……不采取行动不仅折磨我们的良心,还会导致未来以更高的代价进行干预。因此,所有负责任的国家都必须相信使命明确的军事行动所能发挥的维和作用。”
  不过,正是出于这种对战争的解释,赖斯和鲍尔作为最坚定的支持者劝说奥巴马做出了对利比亚动武的决定,但其后的班加西惨剧不仅断送了赖斯的国务卿梦,也令所谓的“奥巴马主义”深陷尴尬。

 

  国会背景的三人组

 

  在奥巴马入主白宫前,丹尼斯·麦克多诺(Denis McDonough)的名气仅局限在国会圈子里。这位拥有乔治城大学国际事务硕士学位的橄榄球悍将,在国会里工作了将近10年,先是担任众议院外交关系委员会主席李·汉密尔顿的拉美事务助理,后又出任参议院民主党领袖汤姆·达施勒的外交事务助理。这期间,他与达施勒的防务问题助理马克·利珀特(Mark Lippert)和汉密尔顿的发言撰稿人本·罗兹(Ben Rhodes)先后结识。
  利珀特比麦克多诺小4岁,获斯坦福大学国际关系硕士学位后进入国会工作,同时还加入了海军预备役。而罗兹又比利珀特小4岁,他从纽约大学拿到艺术硕士学位后,在布鲁克林大街上目击了“9·11”袭击全程,之后进入国会追随汉密尔顿,协助起草“9·11”事件特别调查委员会建议书和伊拉克调查小组报告,由此熟悉了中东事务。
  麦克多诺、利珀特和罗兹三人中,利珀特最先与奥巴马搭上关系。2004年,意外连任参议员失败的达施勒向新当选的奥巴马推荐了多位助手,其中就包括成为奥氏首位外交事务助理的利珀特。2006年初,奥巴马访问伊拉克时曾与利珀特共同住在萨达姆的一处旧居里,利珀特给奥巴马系统讲述了对于伊拉克政策的设想。当奥巴马问及美国在伊拉克该做什么时,利珀特的回答是“离开”。这些观点后来也就成了奥巴马不断重复的论点。
  奥巴马决定角逐白宫的2007年,利珀特招揽已在美国进步研究中心任职的麦克多诺加入外交事务团队,随后罗兹又被汉密尔顿推荐了过来,奥氏小圈子的“三驾马车”就此成型。其间,利珀特曾短暂应征赴伊拉克服役。奥巴马就任总统后,3人都被委以重任,不过利珀特因与奥巴马首任国家安全事务助理詹姆斯·琼斯不睦,不久就辞去了国安会办公室主任职务,转赴阿富汗服役,2012年才进入国防部。而麦克多诺先是接下利珀特遗缺,后改任国家安全事务副助理,2013年跃升为白宫办公厅主任。罗兹曾为奥巴马2009年的开罗演讲代笔,去年接下麦克多诺的国安副助理职位。有趣的是,在2011年定点清除本·拉丹行动中,麦克多诺负责华府协调,而利珀特则直接为海豹突击队提供情报分析,两人在前后方做了成功的间接配合。
  相较于赖斯和鲍尔的意识形态理想基调,麦、利、罗三人更为现实,强调国家的实际利益和目标的实现。利珀特曾这样回忆自己的服役经历:“在参议院工作时是为了战略,在伊拉克则是为了策略……我们(在国会)做了很多人权事务,但伊拉克的经历改变了我,我仍旧从那里积蓄力量。”而按照赖斯的说法,“利珀特与奥巴马一样,不是意识形态者,而是希望达成目的之人”。
  虽然在利比亚战争决策上,“三驾马车”输给了赖斯和鲍尔,但他们在中东事务上对奥巴马仍具有绝对的影响力。在埃及前总统穆巴拉克的去留问题上,他们推翻“法老”的看法显然压倒了希拉里。2014年9月10日,奥巴马所宣布的打击“伊斯兰国”的战略方案也基本上是由罗兹出面进一步解释的。
  尽管希拉里在新书《艰难抉择》中将美国的亚太再平衡更多归功于自己,但利珀特在北大短期留学的背景以及与奥巴马的密切关系也足以令其承担在亚太战略中的关键角色。利珀特已历任负责亚太事务的助理国防部长和国防部办公室主任,随着美国驻日、驻华大使相继更迭,有关他接替金成出任驻韩大使的传闻不绝于耳,也从侧面说明了这一点。

 

  奥巴马的小圈子

 

  无论理想还是现实,赖斯们组成的小圈子构成了奥巴马外交决策的关键环节。按照前防长罗伯特·盖茨的回忆,很多时候是在小圈子已拿出决策之后,奥巴马才会请希拉里、盖茨等人来讨论,甚至直接要求他们为决策背书,放弃异议、对外表态一致。
  自新政时期总统独立办事机构建立以来,特别是杜鲁门时代设置总统国家安全事务委员会之后,总统外交决策的小圈子也算是华府常态,但为什么盖茨还会如此抱怨呢?如果说盖茨的非议可以解释为党派偏见,那么希拉里的微词更一针见血:他们是“下一代人”。换言之,奥巴马的“小圈子”是老一代资深政客不入眼的小年轻们:他们认同、崇拜并追随奥巴马,又恰好具有一些专业积累,是这些而非丰富的经验成为进入小圈子的关键门槛。
  毫无外交经验和根基的奥巴马闯入华府至今,在对外决策团队中事实上划出了极为泾渭分明的年龄与资历界限。以2014年为计算点,53岁的奥巴马过去6年中的两位国务卿平均69岁、3位国防部长平均70.2岁,而所谓“小圈子”中的这5人则平均仅为43.4岁。这就是说,奥巴马将父辈留在行政职位上,利用这些人的资深证明决策的正当性与正确性,又将自己的“门客”们拢到身边,最彻底地贯彻自己的偏好。这种选择,几乎打破了以往总统政治中前朝老臣“回锅”的惯例,很大程度上反映出谋求改变的奥巴马自始至终对华府的不信任,他必须选择一些与历史、与传统割裂的人。
  “下一代”的小圈子为奥巴马带来舒适度的同时,也招致了“业余”的诟病,甚至有观点将其视为美国外交决策圈资质降低的首要指标。小圈子的成长年代基本与奥巴马相似,出生在越战中后期甚至越战之后,成长于冷战时代后期,90年代或新世纪头10年才正式进入职场,面对的最大问题是反恐战争和金融危机。这些背景至少导致了一些后果。其一,阅历与经验的有限,可能令他们更多倾向于理想主义的改变,一旦失败又会回落到现实的考量,导致政策的反复与不延续。其二,对越战印象的模糊和对中东事务的过度熟悉,导致他们对美国外交决策具有极度的失衡之感,会有动机谋求平衡,而金融危机与相对衰落显然加剧了他们对亚太地区的重视度。其三,恐怖威胁和反恐泥潭的主观痛苦印象令他们陷入决策的两难,他们更为了解中东局势的不可控性,并往往只做出一些试探性的渐进决策。其四,对冷战的零星记忆和对中美建交35年来起伏的切身经历,促使他们在对华决策中注重维持底线常态,不跌入冷战谷底的同时,期待从中美关系中实现美国诉求。
  在缺乏历史参照物的情况下,人们无法验证奥巴马小圈子的外交决策是否真的“业余”。但可以肯定的是,奥巴马至少将民主党外交专才储备的代际更迭进行了提速,40多岁平均年龄的小圈子成员在奥巴马政府8年经验的积累之后,极可能在未来20年的美国外交舞台上继续扮演某种角色。当然,前提是不要再出现一个“奥巴马”和他的“小圈子”。
  (刁大明 中国社会科学院美国研究所助理研究员)

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