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代帆:集团利益背景下的菲律宾对华政策

  近日,菲律宾总统发言人罗克列举中菲关系改善成果表示,菲律宾与中国友好关系的不断改善,带来了有益于菲律宾人民的工程和项目。而这些合作是源于菲律宾与中国关系的改善,他还表态两国关系已经进入“历史上最佳时期”。

  不过,在菲律宾国内仍不时出现一些声音指责杜特尔特政府在南海问题上对华“太过软弱”,认为菲律宾还是应该重新向“盟友大哥”美国靠拢。我们该如何看待菲律宾国内这些截然不同的观点,及其给菲律宾对华政策带来的影响呢?

  政党只为选举存在

  菲律宾是一个实行总统共和制的国家,其顶层政治设计基本照搬了美国的行政、立法和司法三权分立的制度,菲律宾因此被称为“西方民主的橱窗”。但是,菲律宾的民主是这片“贫瘠”土地上结出的奇花异果,其中最为典型的案例就是其政党制度。

  菲律宾并没有形成现代意义上的政党制度,政党只为选举而存在,为了参选获胜而退党和叛党的情况在菲律宾可谓司空见惯。此外,主要党派之间不存在明显意识形态的差异——除了一些边缘化的小党,他们存在的目的只是为了获得政权,因此更没有组建全国范围的政党组织,政党对党员也没有限制。在这样一种情况下,菲律宾的主要政党在内政和外交事务上并没有形成明显的意识形态分野。

  虽然公共政策的制定——不论是内政还是外交,理想的状态是以国家利益为决策依据,而非党派、部门利益,或者个人利益,但在菲律宾的政治实践中,国家利益往往只是个人或者集团追求私利的一块遮羞布而已。为了增加自身的权势,打击竞争对手,菲律宾的政治家可以心安理得地牺牲公众眼中至高无上的国家利益。

  在中菲关系的历史上,这样的案例并不少见。无论是2004年中菲北铁项目,还是2005年中菲越三国的南海联合海洋地震勘探协议,虽然项目的签署可能在程序上会有些微的瑕疵,但在笔者和不少菲律宾学者看来,这些项目其实非常符合菲律宾的国家利益。而这些项目之所以最终一一流产,很大的原因乃是菲律宾前总统阿罗约的政治对手,出于政治竞争的目的而发动的政治攻势。比如利用大众对政府的不满情绪,对协议进行夸大或者歪曲。中国只是不幸成为反对派攻击阿罗约政府的一个工具而已。

  这一幕在菲律宾政坛上一再上演。上月12日以来,在菲律宾马尼拉大都会区的多座过街天桥上,一夜之间出现很多印有“欢迎来到中国的菲律宾”字样的横幅。在笔者看来,这一闹剧,很有可能是菲律宾总统杜特尔特的政治对手,因对其南海政策和对华政策不满,故寻求诋毁杜特尔特的对外政策,谋求政治私利的伎俩。这一事件除了在短期之内鼓动菲律宾人的民族情绪之外,在中菲关系的历史河流中可能翻不起任何浪花。

  亲美势力不可低估

  尽管菲律宾并不存在对华态度明显分野的政治派别,但菲律宾军方的对华态度依然清晰可见。菲律宾军方很少在对华政策上公开表态,但据笔者的观察和研究,受中菲海洋争端的影响,菲律宾军方一直将中国视为菲律宾国家安全上的潜在对手。即使在杜特尔特总统上台、调整菲律宾对华政策的今天,菲律宾军方内部对中国依然充满警惕。而且,一直以来,菲律宾与美国军方维系着密切的关系,两国之间签署有共同防御协定和访问部队协定,这种制度性的合作在菲律宾军方内部培育了强大的亲美势力,这些亲美势力可能并不积极发展对华关系。

  美国在菲律宾的影响不止于菲律宾军方内部。长达近50年的殖民历史、菲律宾社会对西方文化的拥抱,以及菲美两国长期而又密切的互动,都促成了菲律宾人对美国的独特亲近感。在这种亲近感和信任感浸染下的菲律宾政治家,再加上对华交往的挫折感,在美国巧妙的推动之下,很容易被发展为对华不友好的力量。如今活跃在菲律宾政坛上的几个知名的反对派政治家,如前外长罗萨里奥、现任副总统莱妮·罗布雷多等人无不与美国维系着密切的关系。

  切忌轻易“标签化”

  当然,菲律宾民间社会对华和对美的态度依然充满着矛盾。尽管菲律宾“社会气象站”公布的民调结果显示,菲律宾民众对美国的信任远超中国,但是菲律宾民间从来不乏对华友好的力量。笔者认识不少长期往返中国的菲律宾学者,他们深知菲律宾和中国两国社会,从不掩饰他们对菲律宾民主制度和社会问题的批判,对中国经济的快速发展与社会稳定极为推崇。他们正是菲律宾社会中对华友好的力量。

  在现实问题鼓动之下的民族主义情绪也是影响菲律宾人对华态度的一个要素。但是,对这一群体很难简单的用一成不变的“反华”“友华”,或者“亲美”“反美”的标签去界定他们。他们往往就事论事,既可能抗议中国政府的南海政策,也可能在美国驻菲律宾大使馆前面游行示威。

  从本质而言,菲律宾是一个国内问题丛生的国家,菲律宾人对外交政策的兴趣不大,他们更关注经济发展和民生改善。对一个小国的政治家而言,外交政策是其很难有所作为的领域,内政才是其争取政治资本的关键。而一旦这些政治家的关注点转移到外交领域,那么他们很可能是出于政治竞争、捞取政治资本的考量。当然,在菲律宾政坛上不排除有一些对华强硬派,但为数不多,我们切忌因为他们在某些议题上的表态,就轻易将他们贴上“友华”或者“反华”的标签。

  归根到底,菲律宾总统是外交政策的最终制定者,他掌控着国家对外政策的方向。正如杜特尔特本人,如果其有足够的政治魄力,就足以跨越国内政治分歧,扭转对外政策的方向。但是另一方面,在菲律宾社会内部培育对华友好的力量,也依然任重而道远。(作者是暨南大学东南亚研究所副所长、菲律宾研究中心执行主任)

 

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