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“小渔业”为何会成为英欧自贸谈判的“大问题”?

  3月第一周,英国和欧盟之间的自由贸易协定谈判将正式启动,其中双方的首次重大争论预计将出现在渔业协议的谈判中。早在英国宣布脱欧之时,英国与欧盟双方已经一致同意将在今年夏天(7月1日)之前谈妥英国周边海域在2021年以后的捕捞权,这使得渔业协议的谈判时间更为紧迫。

 

  但英国和欧盟之间的主要分歧在于:欧盟仅仅把渔业作为一个经济问题来解决,而对于英国而言,渔业关系到的是整个英国的主权和民族情感。

 

  以渔获量而言,渔业在英欧经济中的占比都很低。英国国家统计局的数据显示,2018年英国渔业产值为7.84亿英镑。相比之下,金融服务业的市值为1320亿英镑。而欧盟的一些内陆成员国则根本没有捕鱼船队。

 

  然而,尽管经济规模相对较小,但渔业协议的谈判形势却格外严峻。英国首相约翰逊在2月3日的演讲中表示,英国会“确保英国的渔场首先为英国船只所用”。欧盟方面则坚持欧盟渔船应该继续享有和英国渔船平等的捕鱼权。双方到目前为止都表现出了非常强硬的态度。

 

  英欧渔业的历史纠葛

 

  英国所坚持的“英国渔船优先”立场来源于和周边国家长久以来的捕鱼积怨。1958年至1976年间,英国和冰岛爆发过三次“鳕鱼战争”,起因是冰岛人担心本国赖以生存的鳕鱼资源在英国人狂捕滥捞中破坏殆尽,不惜强硬对抗国力明显高出一筹的英国。双方最终谈判结果是冰岛宣布200海里的“禁渔区”,后演变为200海里专属经济区(EEZ)。

 

  1973年英国加入了欧盟,根据欧盟共同渔业政策(CFP),英国专属经济区中12海里以外的部分被划入了联合区域,所有欧盟成员国的渔民都平等地享有进入这个联合区域进行捕捞的权利,但捕捞的品种和数量须受到配额限制,划分各国捕捞配额的基础是上世纪70年代的历史数据。英国渔业部门一直宣称,基于70年代数据的配额划分对于英国极为不利。更复杂的是,英国超过一半的配额还被船长们卖给了欧盟其他国家的船只。目前,从英国水域捕获的渔产中有60%以上为外国船只所得。

 

  此外,英法之间还爆发过两次“扇贝战争”。两国在扇贝捕捞上的积怨已达15年之久。一方面,法国渔民指认一些英国渔船越过12海里的领海界限,进入法国水域捕捞,属“强盗”行为;另一方面,法国为保护贝类数量,规定法国渔船只能在10月至5月期间才能进入英吉利海峡捕捞扇贝,但英国渔船却不受此条件的限制,法国渔民认为实属不公。2012年12月和2018年8月,两次发生数十艘法国渔船围攻在同海域捕捞的英国渔船事件,双方渔船相互撞击,法国渔船向英国渔船投掷石头、渔网、烟幕弹等。2018年9月,英法两国渔业代表试图通过谈判解决扇贝捕捞问题,但最终以失败告终。

 

  英国正式脱离欧盟后,围绕英国捕鱼水域的争端即刻加剧。2月1日,也即脱欧第二天,法国渔船就被禁止在英吉利海峡靠近法国海岸线的根西岛水域作业。虽然后来根西岛方面表示将会为法国渔船个别签发新的捕鱼许可证,但法国对这一操作并不满意。在此事件中,法国渔民据称做出了一些“破坏和恐吓行为”。

 

  在这种形势下,英国2月5日非常低调地加强了其渔业警察队伍。英国皇家海军渔业保护中队(RNFPS)原本有四艘河级近海巡逻艇和一架直升机,现在增加到六艘,并有22艘船处于待命状态,另外还增加了30多名渔船检查执法人员,以增强英国的渔业巡逻能力。这一做法似乎是在进一步强调英国将在渔业问题上毫不退缩的决心。

 

  重要的是,英国政府的这一行为也获得了不少民众的支持。根据2月5日下午3点到8点间英国《每日快报》在其网站上进行的一项民调显示,近2.5万参与调研的英国人中,82%支持“加强皇家海军力量以保护英国捕鱼权”。

 

  根西岛事件让英国渔民觉得,“脱欧”让他们在与欧洲他国渔民的关系中“扬眉吐气”,不再像“扇贝战争”中那样饱受其他国家的暴力和威胁。而对广大英国民众来说,让英国人拿回“自己的水域”和“自己的鱼”,更是捍卫国家主权、不再受制于人的象征。

 

  英欧双方在渔业谈判中的立场和砝码

 

  早在2016年英国公投之前,“收回英国对其渔业水域的控制权”就是“脱欧派”的重要口号之一。英国的谈判目标草案中明确表示,英国必须在2020年底成为一个独立的沿海国家,“英国将像挪威、冰岛和法罗群岛一样,与欧盟就水域准入和捕鱼机会进行年度谈判,并将考虑在渔业事务上建立合作机制。” 英国依仗的,当然是其丰富的渔业资源。目前,其他欧盟国家捕鱼所得总和中有35%来自英国海域,而在英国海域作业的渔船中一半以上都是非英国渔船。

 

  而欧盟在其拥有大型渔业社区的成员国(如法国、比利时、荷兰、丹麦等)的压力下,则反复强调“公平的竞争环境”。据欧盟消息人士称,这些国家要求欧盟首席脱欧谈判代表巴尼耶必须在贸易协议文本中明确提出以下内容:保持进入英国海域的权利,对在共同海域生活的100种鱼类享有相同的配额,以及和英国签订长期协议,避免每年就捕捞配额进行谈判。

 

  当然,欧盟也有一些掣肘的谈判砝码,其中最重要的就是渔产销售市场。英国渔民捕获的渔产一向主供出口。

 

  2018年,英国出口了44.8万吨鱼,其中3/4销往欧盟,35%-40%出口法国;鲱鱼93%出口,主要目的地是挪威和荷兰;贝类、龙虾、螃蟹2/3销往欧洲大陆。尤其是贝类和甲壳类,主要依赖的就是与欧盟之间零关税、简化清关的小规模隔夜渔业产品贸易。

 

  同时,英国内陆地区的渔产养殖业也会受到贸易协议的重要影响。以英国出口量最大的食品——苏格兰养殖鲑鱼为例,据估算,过渡期结束之后,仅申办健康证一项就将为英国鲑鱼出口增加每年130万英镑到870万英镑的额外成本。因此,尽管最常被提及的是捕鱼配额和准入,但市场准入对渔业而言也是一件大事。英国此前表示,市场准入不应与捕鱼水域准入挂钩,但欧盟已经明确要将两者挂钩,并坚称,如果无法就渔产的捕捞达成协议,欧盟就不会给英国提供进入单一市场的特殊渠道。

 

  渔业谈判对英欧各自政治稳定性的影响

 

  坚持“英国渔船优先”的谈判立场对于英国政府来说还有另一重意义。当前,苏格兰渔业产量占英国总产量的80%,欧盟其他国家在英国海域(主要是苏格兰)每年的渔获量为58万吨,而英国从欧盟海区的捕捞产品仅9万吨,苏格兰才占2万吨。同时,苏格兰一向是“留欧派”的重要票仓,2016英国举行“脱欧”公投时,有62%的苏格兰民众赞成英国留在欧盟。大多数苏格兰民众认为,欧盟单一市场和关税联盟能为苏格兰地区经济发展提供更多机会。苏格兰政府首席大臣、苏格兰民族党党魁斯特金2月11日称,“脱欧”违背了苏格兰人的意愿,苏格兰人应有权重新选择是否退出联合王国,她将继续与英国政府沟通,努力推动举行第二次独立公投。

 

  在这样的时刻,和欧盟签订一个对英国有利的渔业协议无疑可以帮助苏格兰从自己的水域增加更多的捕捞份额,并稳定苏格兰继续留在英国的民心。

 

  同时,欧盟也有充足的动机拒绝继续给予英国和之前相同的待遇。随着英国“脱欧”成功,其他一些欧盟国家内部的“脱欧”呼声也在日渐高涨。法国右翼政党“人民共和联盟”(UPR)和“民族团结党”(National Rally)都是脱欧的坚定支持者。根据法国第二大报《世界报》2019年9月公布的一项民调显示,只有36%的受访民众表示对欧盟仍然保有信心,而57%则认为法国应该更努力地保护自己不受欧盟的负面影响。

 

  另外,意大利民众也有相当比例的“脱欧”支持者。据2019年12月欧洲议会的一项民调显示,意大利受访民众对欧盟的欢迎度和支持率在成员国中最低,甚至低于即将脱欧的英国民众对欧盟的欢迎度。

 

  如果欧盟在和英国的贸易谈判中“宽宏大量”,无疑会给这些国家的“疑欧派”、“脱欧派”提供更多仿效英国的理由。欧盟三大机构领导人——欧洲理事会主席米歇尔、欧盟委员会主席冯德莱恩和欧洲议会议长萨索利在1月31日的联合记者会上就警告说,英国退出欧盟后的权益将“永远无法与其作为欧盟成员国所享有的利益相提并论”,相信渔业谈判也不会例外。

 

  渔业谈判作为英国和欧盟贸易协定系列谈判中的“头阵”,在一定程度上具有“定基调”和“风向标”的作用,双方一定会格外谨慎。但由于两方立场截然相反,英国更是将其视为一场“以政治为目的的经济谈判”,这就决定了英欧渔业谈判必将是一场旷日持久的“拉锯战”,任何一方都不可能轻易低头。

 

  此前据有关人士估计,很难在2020年底前完成全部谈判,延期的可能性很大。但如果要按照预定期限(也即2020年7月1日之前)达成哪怕是框架性的协议,就意味着双方必须都要有所妥协,具体很可能是英国同意让一定数量的欧盟船只进入英国水域捕鱼,许可船只的数量应该比目前的水平要低,但差别不会太大。作为交换,欧盟则会在保留少量限制的基础上,允许大多数英国渔产进入欧盟单一市场销售。无论是哪一种结果,都意味着未来的数月内,英国和欧盟的渔业协议磋商之路必然“道阻且长”。

  作者:赵璧(作者系上海外国语大学英国研究中心兼职研究员,现为英国曼彻斯特大学访问学者)

 

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